第十届全国人大常委会将自然保护区法的起草列入了立法规划，全国人大环资委为此设立了专门的起草领导小组和工作小组。起草小组通过大量的调查研究工作，期间历经十多次修改，终于完成了《自然遗产保护法（征求意见稿）》（以下简称草案），并于2010年3月16日公布该稿，向全社会征求意见。
《自然遗产保护法（征求意见稿）》公布后，在社会上引起了较为强烈的反响。社会各界尤其是学界对该稿进行了多次讨论，如2010年11月17日在北京举行了由中国–欧盟生物多样性项目宣传教育子项目办公室（VAC）主办的《自然遗产保护法》专家意见交流会，多位环保法学者和野生动物学者与会发言。学者对该草案普遍持不满意的态度，认为其存在诸多问题，更有学者称其“是将已有的自然保护法律制度推倒，是历史性倒退”。笔者也认真阅读了该草案，认为确实存在着某些问题，在此谨针对比较关注的几点，谈谈个人的一些想法。
一、关于立法必要性的考量
关于草案的说明中具体阐述了立法的必要性，包括：我国自然遗产保护工作需要有专门法律进行规范；制定自然遗产保护法是切实保护我国自然遗产的现实要求；制定自然遗产保护法是履行《保护世界文化和自然遗产公约》的要求；我国自然遗产保护立法条件基本成熟。该说明着重指出了目前我国在自然遗产保护工作中存在的问题：社会对自然遗产保护的重要性认识不足；自然遗产保护规划制度不健全，特别是自然保护区的保护规划制度缺乏法律依据和法律地位；保护措施的针对性不强；自然遗产保护与区内居民的生产生活矛盾难以依法协调；政府及其有关主管部门的自然遗产保护责任不落实。
这些问题确实存在，也亟需解决，然而是否靠立法或者说设立一部《自然遗产保护法》就能得到解决？笔者认为还需斟酌。
首先，上述问题的出现不仅是由于法律规范不够完善，法律在施行过程中也会受各种因素的影响而遭遇阻碍。以自然保护区为例，现在各级自然保护区面临的一个比较普遍的问题就是资金不足，尤其是地方级的自然保护区。《自然保护区条例》对经费的问题也作出了规定，即：“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。”而在实践中，大部分自然保护区都位于经济欠发达地区，仅靠地方财政确实难以满足自然保护区的资金需求，对此，可以由国家修改条例以制定更为合理可行的资金供应方法，例如加强国家财政的支持力度；除此之外，在条例尚未修改的情况下，更为有效的缓解这一困境的途径是各级政府积极探索为自然保护区募集资金的各种办法。
其次，目前，无论是从现实的需求还是从国家的立法规划来看，我们更需要的是一部较为全面的自然保护区基本法。1994年的《自然保护区条例》虽然不尽完善，但这部法规涉及全国所有自然保护区的设立、管理、保护等问题，不分国家级和地方级，也没有将国家级自然保护区的核心区单独挑出来予以特别保护，而是建立了一种统一又有区分的保护模式。而且该条例存在的问题可以通过修改加以解决，近年来学界对于修改《自然保护区条例》的呼声一直都很高，还有学者呼吁在条件允许的情况下最好能将该条例升格为《自然保护区法》，以弥补目前我国环境与资源保护法领域在自然保护方面的不足。这种操作的成本远比另设一部新法要低，也使法规因已存在的制度基础而更为容易施行。
再次，正如草案的说明中所指出的：“制定自然遗产保护法，并不是要否定和取代现行的自然保护区制度和风景名胜区制度，而是在现有两区管理制度的基础上，突出对其中精华部分即自然遗产的保护，力求从法律的高度整合有关自然遗产保护制度，克服当前保护工作面临的困难。”草案的目的并不是以自然遗产保护制度取代自然保护区制度和风景名胜区制度，而只是对这两个制度中某一特定部分的强调，也就是说，如果草案通过，我们将会面临三种制度并行的局面。而这三种制度本身就存在重合的部分，那么在施行过程中会不会出现冲突？如果出现了这种情况，又该怎样解决？
最后，我们还要面对这样一个现实：近年来国内申遗之风愈刮愈烈，根本的原因可能还是在于经济利益的驱动。申遗成功的景点声名鹊起、游人如织，景点门票上调，旅游业带动其他产业发展，地方经济快速增长。某些意义上说，申遗成功就意味着开发的强化，而非保护的强化，过度旅游必然带来自然环境的破坏和自然资源的不合理损耗。这种现象的发生可以说是与草案第四条“国家对自然遗产采取充分保护、适度利用、永存后世的原则”的设想背道而驰的。
因此，笔者不赞同另设一部《自然遗产保护法》，斯认为目前立法的重点是制定一部全面的关于自然保护的基本法。笔者倾向于对现行的《自然保护区条例》进行修改，在较为完善的《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》中对草案中所谓的“自然遗产”区域进行强调。之后的任务是在各个条例、规章的基础上整合出一部自然保护的基本法，或在条件允许的情况下先将《自然保护区条例》升格为《自然保护区法》。
二、“自然遗产”及其保护区域的界定
草案对于“自然遗产”进行了定义，草案的第三条第一款指出：“本法所称自然遗产，是指在国际上有影响在国内有典型代表意义的，自然演化形成的，有生态价值、科学价值、美学价值和经济价值的国家资源；包括自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹地和自然景观、人文景观比较集中地两种类型”。草案的第十一条第三款则界定了自然遗产的保护区域，即：“自然遗产的保护区域是国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区”。
目前国际上比较公认的对于“自然遗产”的定义出自《保护世界文化和自然遗产公约》，该公约第二条的规定：“在本公约中,以下各项为‘自然遗产’：从审美或科学角度看具有突出的普遍价值的由物质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌；从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划为受威胁的动物和植物生境区；从科学、保护或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。”这一定义强调的是自然遗产的审美价值和科学价值，并未提及经济价值和生态价值，强调了以“保护”为中心；该定义中的自然遗迹并不包括人文景观集中地这一类型，按照《保护世界文化和自然遗产公约》的有关规定，人文景观应划归于文化遗产的范畴。我国早在1985年就成为了该公约的缔约国，在自然遗产保护制度的构建方面应力图与国际接轨，而草案中关于“自然遗产”的定义与公约明显不一致，这对于与国际社会合作开展自然遗产保护工作可能会造成一系列的障碍。
此外，草案将“在国际上有影响”作为定义“自然遗产”的要素之一，笔者认为增加这一要求是否恰当、准确值得考量，因为《保护世界文化和自然遗产公约》中强调的是自然遗产 “具有突出的普遍价值”，国内立法如《自然保护区条例》对于自然保护区的定义使用的也仅是“有代表性”“有特殊意义”等强调典型性的字眼。个人的观点是可以将其作为申请成为世界自然遗产的条件，而不必作为中国自然遗产的评判标准。
草案的第十一条第三款将自然遗产的保护区域限于国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区，这点令人费解。首先，国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区性质不同，不宜并列提出。依照《自然保护区条例》规定，自然保护区的核心区实行严格保护，禁止任何个人、单位进入；《风景名胜区条例》则规定风景名胜区的核心景区是重点开展旅游活动的地区。两者存在根本不同，不能混为一谈。其次，自然保护区的核心区和风景名胜区的核心景区在各自相关的法规中均有较为具体的规定，为它们的前面冠以“国家级”之名并令二者合并为自然遗产，而草案中具体管理、保护措施中仍大量保留原有的法律规定，这种做法有“大杂烩”、“新瓶装旧酒”之嫌。
草案的说明称，将自然遗产的保护区域限于上述两个区域是为了更好地集中资源、重点保护。但实际上，《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》对上述两类区域都规定了相对于其他区域更为严格的保护措施，没有必要再以设立一部新法的方式对其进行强调。且草案只针对这两个区域，对于如地方级的自然保护区或国家级自然保护区的缓冲区、试验区等区域没有涉及，草案涵盖的范围过小，而自然生态系统是紧密相连的，分割保护不利于自然保护工作取得效果。
三、自然遗产保护中的生态补偿
自然保护和个别个人、群体利益的牺牲之间的矛盾是个不可回避的问题，也由于笔者的毕业论文与生态补偿相关，因此一直对这方面的问题比较关注。在这部草案中有两条法规涉及这个问题，分别是第十七、十八条。第十七条规定：“因保护管理的特殊需要，需禁止或者限制自然遗产保护的周围相关保护区域内土地、森林、草原、水域、海域等自然资源利用的，应当与相关权利人进行充分协商并签订协议，规定限制利用的方式和范围，并给予合理补偿。”，这一条是对自然遗产周边自然资源权利人的补偿。第十八条则用四款阐述了对当地居民利益的保护：“自然遗产的保护和管理，应当兼顾自然遗产的保护区域及其周围相关保护区域内居住的居民的生产、生活需要；县级以上人民政府及其有关部门应当为自然遗产的保护区域及其周围相关保护区域内居住的居民的生产和生活提供指导和帮助，引导其采用对自然遗产无不良影响的生产和生活方式；保护管理机构应当优先安排自然遗产的保护区域及其周围相关保护区域内居住的居民承担自然遗产的管护工作和相关劳务，吸收其参与自然遗产的保护和管理；对根据保护规划的要求，必须将自然遗产的保护区域或者周围相关保护区域内的居民迁出的，有关人民政府或者主管部门应当依照国家有关规定予以妥善安置，并给予合理补偿。”，这一条包括保障居民利益的基本原则、各级政府和自然遗产管理机构的职责、对迁移居民的补偿。
与《自然保护区条例》中的生态补偿制度相比，二者的出发点是相同的，都是为了协调自然保护与当地经济建设和居民生产、生活的关系。相对于《自然保护区条例》第七条对于生态补偿的原则性规定和第二十七条第二款“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”的简单表述而言，草案将生态补偿的范围从仅对于迁移居民的补偿扩大到对自然遗产周边自然资源权利人的补偿，并规定了协商的方式，此外还增加了对政府、管理机构在保障居民利益方面的职能要求，为具体的实践操作提供了更多的法律依据，这是一种进步。然而，草案的规定仍不够具体，生态补偿中普遍存在的补偿标准不确定、补偿资金不足等问题并未在草案中得到解决。
作者：任诗君；文章来源：昆明理工大学法学院
