一、从定义上看     
   “自然遗产，是指在国际上有影响在国内有典型代表意义的，自然演化形成的，有生态价值、科学价值、美学价值和经济价值的国家资源；包括自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹地和自然景观、人文景观比较集中地两种类型。”“自然遗产的保护区域是国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区。”       
    自然遗产貌似是很大的概念，自然遗产保护法草案中的概念却仅仅是指国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区。而且自然保护区包括核心区、缓冲区、实验区，把核心区重新划入自然遗产保护范围，这样重复保护是否有必要？国家级自然保护区在自然保护区条例中已经有了严格规定，即使是存在问题需要修改，那也可以通过修订自然保护区条例或者如有可能制定自然保护区法来解决，是否有必要针对国家级自然保护区的核心区单独再制定一部法律值得商榷。       
    二、从定位上看       
    自然遗产保护法意见稿的定位不高，意见稿缩小保护范围，保护区域是国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区，所涉范围并不能保护生物多样性。从意见稿可以看出，它的目的是先保护好最宝贵的最有价值的一部分的自然遗产，并非定位为基本法。而目前达成共识的是：我国迫切需要的是一部可以涵盖自然保护领域的基本法，而不是重新划分重复保护。        
    三、立法艰难原因—利益难以平衡     
   《自然保护地法》意见稿、《自然保护区法》意见稿到《自然遗产保护法》意见稿，立法历经七年反复修改，为何如此艰难？其根本原因在于所涉部门多，各方利益难以平衡。       
    我国文化和自然遗产管理体制包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、文物保护单位、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家地质公园、水利风景区、旅游A级景区等九大类型，此外还有世界自然文化遗产、国家矿山公园、国家考古遗址公园、历史文化区、全国生态区等。这些分别有不同的部门行使管理权。环保部和国家林业局主管自然保护区，其中多数包含自然遗产；国家文物局主管物质文化遗产；国家文化部主管非物质文化遗产；住房和城乡建设部以风景名胜区名义既管理自然遗产又管理文化遗产；国家旅游局则以旅游统管遗产经营。       
    如此复杂的保护区体制，又有如此多的部门分别管理，各自为政，导致出现一种情况：同一块地方，既是自然保护区，又是风景名胜区，还是国家公园。另外行政管理部门之间权力界限不清，遇到问题时相互推诿，有利益时相互争抢的现象也是时有发生。       
    立法过程中，专家小组的主流意见是：引入国际通行的“自然保护地”概念，将自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家地质公园、水利风景区等所有子生态保护系统均纳入自然保护的评价体系。这意味着自然保护地法的通过必然要征得这些职责部门的同意，协调部门间利益成了制定自然保护领域基本法的难题。       
    四、自然遗产保护法与自然保护区制度和风景名胜区制度的关系       
    我国的自然保护区制度日趋成熟，不同名目的保护区被纳入自然保护区和风景名胜区两套体系，相应地适用《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》。与此相比，《自然遗产保护法》意见稿当然也有进步可取的地方。       
    草案规定“对在国际上有影响在国内有典型代表意义的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、自然遗迹类型的自然遗产，应当设立国家级自然保护区进行保护。”“对在国际上有影响在国内有典型代表意义的具有观赏或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，可供人们游览或者进行科学活动的自然遗产，应当设立国家级风景名胜区进行保护”。以此将自然遗产保护与现行自然保护区和风景名胜区管理制度紧密衔接。在主要管理制度和管理体制方面，草案规定以现行自然保护区和风景名胜区制度为基础，完善了保护管理机构设置、当地居民的利益保障以及评估、监督等管理制度，同明确了保护自然遗产的法律责任，对应法律义务规定了法律责任。草案更加关注对政府机构和相关责任人的责任追究，特别针对政府机构不作为和违反规划、违反法定程序的审批行为规定了相应的法律责任。意见稿统一了规划问题，“自治区、直辖市人民政府应当组织自然遗产保护管理机构制定自然遗产保护规划。按照分类管理的要求，进行充分科学论证，依据国务院规定的程序审定后，报国务院批准。”而在自然保护区条例中并没有规定。
    意见稿对自然遗产保护法与自然保护区制度和风景名胜区制度关系的定位是：以现行自然保护区和风景名胜区制度为基础，针对国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区进行突出保护。在多数人看来，国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区已经分别有《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》来保护，没有必要把核心区和核心景区孤立出来重新冠以自然遗产之名，何况《风景名胜区条例》才刚修订不久。让有关专家更加担忧的是一旦通过此草案，近年来想要再制定一个覆盖全面的基本法将非常困难。目前保护区“破碎化”、生态区域被人为分割的问题是我们当前必须认真思考和对待的问题，尽快从建立一个自然保护基本法的角度重新探讨，制定一部能够真正解决自然保护关键问题，契合当前我国自然保护最迫切需要的法律。

作者：谢倩；文章来源：昆明理工大学法学院