《中华人民共和国自然遗产保护法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）的出台，是我国加强对自然遗产保护的一项重要的立法准备。《征求意见稿》一方面通过立法宣示保护自然资源中最珍贵、最具保护价值的自然遗产的重要性，整合国家层面的自然保护体系和制度，突出体现国家对自然遗产的重点保护；另一方面拟通过规范政府行为、明确政府责任、建立责任考评机制，解决目前自然遗产保护工作中存在的重开发利用、轻保护管理等问题；同时《征求意见稿》的亮点还有拟通过法律确立或者完善自然遗产保护制度和措施，如保护规划、行为约束、利益补偿、世界自然遗产的特别管理、监测、评估、监督检查以及对违法行为的处罚等。
当然，我们看到《征求意见稿》建立的许多制度的大多比较原则，缺乏具体的操作性的法律规定，如对建立责任考评机制、行为约束制度、利益补偿制度等规定的都较为笼统。但考虑到我国“宜粗不宜细”的立法惯例以及上述一些制度的建立确实还需要进一步在理论和实践中有所突破，所以未作操作性的规定确也情由可原。但《征求意见稿》中有几处制度的设置却让笔者百思不得其解。
一、有关《自然遗产法》的适用范围
《征求意见稿》第3条第一款规定“本法所称自然遗产，是指在国际上有影响在国内有典型代表意义的，自然演化形成的，有生态价值、科学价值、美学价值和经济价值的国家资源；包括自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹地和自然景观、人文景观比较集中地两种类型。第11条第三款规定“自然遗产的保护区域是国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区”。结合立法说明，立法者是将自然遗产定义为国家级自然保护区核心区和国家级风景名胜区核心景区的保护内容，将国家的行政资源和财政资源保护集中到这部分最具保护价值的资源，实现有效保护。虽然笔者认为仅仅将自然遗产的范围界定为“国家级自然保护区核心区和国家级风景名胜区核心景区”无论是从《保护世界文化和自然遗产公约》中有关对自然遗产的定义来看，还是从我国自然遗产的现实存在方式来看都未免过于狭窄，但若单单从立法技术上看是行的通的，即《自然遗产法》只保护调整“国家级自然保护区核心区和国家级风景名胜区核心景区的”自然遗产。可是《征求意见稿》第四章整章规定的是“周围相关保护区域的管理”，包括自然保护区的缓冲区及试验区，风景名胜区的恢复区和游览区的相关管理要求，按照《征求意见稿》中有关自然遗产的范围的界定，此部分内容很显然不应属于《自然遗产法》的适用范围。
二、有关在自然遗产保护区内开展旅游活动的问题
《征求意见稿》第19条规定：依照自然遗产保护规划在自然遗产的保护区域及其周围相关保护区域内开设的旅游、交通、服务项目实行特许经营。第30条第二款规定：在自然景观、人文景观集中地类型的自然遗产的保护区域内开展旅游活动的，应当遵守国务院批准的自然遗产保护规划，并根据自然遗产保护的需要，建立健全管理制度，建设相关保护设施。
由于上文中已阐述，《征求意见稿》界定的自然遗产的保护区域即指国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区。而《征求意见稿》第19条、第30条的规定意味着依照自然遗产保护规划即可以在自然遗产的保护区域在和自然景观、人文景观集中地类型的自然遗产的核心区内可以开展旅游活动的，这与《自然保护区条例》的禁止在核心区内开展旅游活动的规定不符，《自然保护区条例》第27条规定：禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经省级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门批准；其中，进入国家级自然保护区核心区的，必须经国务院有关自然保护区行政主管部门批准。而且在国家级自然保护区的核心区域开展旅游活动，其灾难性的后果将是不可以想像的。
三、有关世界自然遗产的规定
《征求意见稿》第39条规定：世界自然遗产包括在国际上有典型代表意义的自然遗产和划定保护范围内包含在国际上有影响在国内有代表性的史迹保护区的自然遗产（可称自然和文化双遗产）。
我国是《保护世界文化和自然遗产公约》的缔约国，而该公约除对各国拟申报的世界自然遗产的条件进行了规定之外，还规定必须进行申报和审批。遗产项目要列入《世界遗产名录》，必须经过严格的考核和审批程序。世界遗产委员会每年召开世界遗产委员会大会，对申请列入名单的遗产项目进行审批，通过之后才能被认定为世界自然遗产或世界自然和文化双遗产。而《征求意见稿》第39条的规定中并未将审批通过的内容考虑进去，而查看该章后续的条文可以看出，立法者如此考虑的目的是希望将我国的世界遗产名录预备名录中的自然遗产也一并进行调整，但这是不符合公约规定的。当然这决非意味着在列入这些目录的目的之外的其他自然遗产不具有突出的普遍价值，只是世界自然遗产有特定的含义。
作者：罗薇；文章来源：昆明理工大学法学院
