2010年3月16日全国人大环境与资源保护委员会发出《关于征求< 中华人民共和国自然遗产保护法（征求意见稿）>意见的函》，开始面向社会征求修改意见，这标志着这个法律草案正式进入立法程序。正是在这样的背景下，昆明理工大学环境法研究中心于2010年12月19日举行“《中华人民共和国自然遗产保护法（征求意见稿）》讨论会”，讨论会在呈贡校区明理楼412会议室召开。法学院杨士龙、张树兴、吴满昌、付文佚、李娜、王建刚等教师以及研究生、本科生40余人参加本次讨论，威斯康辛（麦迪逊）大学博士生John Zinda（迪明）及Leah Larson-Rabin（罗理慧）应邀参加讨论交流。
来自美国的迪明以“美国国家公园：背景和案例研究”为题发言，他以社会学研究的视角通过大雾山国家公园、华盛顿国家公园、大盆地国家公园等实例简要介绍了美国国家公园体系，并以研究我国滇西北国家公园的体会，对滇西北国家公园建设提出自己的意见。罗理慧以“为什么谁决定很重要：利益相关者及制定有效的法制化进程”为题发言，她从影响决策的程序和利益相关者、利益相关者的特点和类型等方面举行分析，结合云南国家公园建设的实践讨论了法律是为了保护谁、如何制定一部有效的法律、穷困的社区或个人如何使用法律来保护自己最基本的权利、怎样能让法律切实可行、为什么他们不愿意选择使用法律等问题。他们的发言为讨论会提供它山之石以及一种立法研究的视角。
讨论会紧密围绕《中华人民共和国自然遗产保护法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）中存在的理论与实践问题展开了激烈的讨论。与会者从自然遗产的定义、法律名称、自然遗产的类型、自然遗产的分区、自然遗产的设立、自然遗产的产权制度、生态补偿、当地居民的利益保护和社区参与、世界自然遗产等各方面提出自己的意见。整个研讨过程充满了智慧的火花和观点的交锋，展现了法律人思想的睿智。本文期望将会议讨论的主要问题与观点加以记录并呈现给读者。
一、关于自然遗产的定义问题
自然遗产反映了地球历史的主要阶段，是由于地壳的历史运动和地表生物的生态循环混合作用，遗留下来的宝贵资源和财富，是地球与人类生命的记录。自然遗产除了应当包括《世界遗产公约》中所规定的几种类型外，还包括动植物物种、湿地、地质遗迹和古生物化石以及这一切因素的组合，其外延可以拓展到一切非人工的空间区域或与景观的结合，其突出的特征在于原真性和完整性，即排斥对自然景观与资源密切相关的周边空间范围内的环境内容进行随意的增添和删减。
但《征求意见稿》中对自然遗产的定义却把自然遗产的概念与文化遗产的概念混为一谈，《征求意见稿》第3条规定“本法所称自然遗产，是指在国际上有影响在国内有典型代表意义的，自然演化形成的，有生态价值、科学价值、美学价值和经济价值的国家资源；包括自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹地和自然景观、人文景观比较集中地两种类型。”第11条规定：自然遗产，应当设立国家级自然保护区进行保护和国家级风景名胜区进行保护。自然遗产的保护区域是自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区。在讨论会上，对此提出不同观点：
首先，《征求意见稿》所称自然遗产与《保护世界文化和自然遗产公约》（我国是该公约的缔约国）有显著区别，《征求意见稿》强调了自然遗产的经济价值和生态价值，如此与《保护世界文化和自然遗产公约》强调以“保护”为中心的价值追求有较大差异。
其次，“人文景观比较集中地”已明显超出了自然遗产的外延，此定义不仅忽视了自然遗产的天然性特征，也会影响自然遗产这一不可再生资源的原貌保护。按照《保护世界文化和自然遗产公约》的有关规定，人文景观应划归于文化遗产的范畴。
第三，《征求意见稿》第四章整章规定的是“周围相关保护区域的管理”，包括了自然保护区的缓冲区及试验区，风景名胜区的恢复区和游览区的相关管理要求，按照《征求意见稿》中有关自然遗产的范围的界定，此部分内容很显然也不应属于《自然遗产法》的适用范围。
第四，《征求意见稿》中对自然遗产的定义不严谨。下定义时被定义概念应表述为种差加邻近属概念，自然遗产法草案中对自然遗产的邻近属概念最终落脚于“国家资源”上，从“遗产”到“资源”的词类跨度过大，这样违反邻近属概念原则的定义方式，不仅难以确切的给出准确定义，还会混淆自然遗产的种属关系，颠倒保护和利用的关系。
第五，将第3条和第11条结合来看，国家级自然保护区和国家级风景名胜区是为保护自然遗产而设立。那么，国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区是自然遗产，还是为保护自然遗产而设立的特别区域？如果是后者，就必须进一步解决什么是“自然遗产”或者说自然遗产的内涵是什么？
第六，《征求意见稿》仅仅将自然遗产的范围界定为“国家级自然保护区核心区和国家级风景名胜区核心景区”，无论是从《保护世界文化和自然遗产公约》中有关对自然遗产的定义来看，还是从我国自然遗产的现实存在方式来看都未免过于狭窄。
二、关于征求意见稿的法律定位
总的认为，《征求意见稿》的定位不高，不具有保护区基本法的地位。其保护区域是国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区，它的目的是先保护好最宝贵的最有价值的一部分的自然遗产，并非定位为基本法。而目前达成共识的是：我国迫切需要的是一部可以涵盖自然保护领域的基本法，而不是重新划分重复保护。
有的观点还提出，《征求意见稿》与《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》如何协调的问题。《征求意见稿》将自然遗产的保护区域直接转化为国家级自然保护区和国家级风景名胜区，如果理解为现行《自然保护区条例》及《风景名胜区条例》所规定的自然保护区和风景名胜区，则使该等规定成为上位法援引下位法的援引性规范；如果据此由国务院另行制定行政法规，又产生与现行《自然保护区条例》及《风景名胜区条例》如何协调的问题，甚至会产生自然保护区及风景名胜区制度瓦解的严重后果。当然，《征求意见稿》对自然遗产保护法与自然保护区制度和风景名胜区制度关系的定位是：以现行自然保护区和风景名胜区制度为基础，针对国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区进行重点保护。有的观点还认为，把保护区“孤岛化”的管理方式，明显违背了生态保护的常识。
也有的观点认为，如果把《征求意见稿》定位为保护区普通法，那么国家级自然保护区核心区就类似于IUCN定义的严格自然保护区/自然荒野区，从而加以严格保护。但是显然国家级风景名胜区核心景区不具备此等属性。此外，如此定位将产生我国保护区的重新分类以及按照相应类型建立保护区法律体系，但是目前又没有基本法为基础，势必产生大量保护区法律制度的空白。使得本来已经混乱的保护区分类体系更加混乱。
在多数人看来，国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区已经分别有《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》来保护，没有必要把核心区和核心景区孤立出来重新冠以自然遗产之名。现在的《自然遗产保护法》，名字范围很大，但实际上涵盖内容非常小，就是国家级的自然保护区和风景名胜区。国家级自然保护区在自然保护区条例中已经有了严格规定，即使是存在问题需要修改，那也可以通过修订自然保护区条例或者如有可能制定自然保护区法来解决，是否有必要针对国家级自然保护区的核心区单独再制定一部法律值得商榷。
三、关于自然遗产的分类与分区制度问题
有观点认为，《征求意见稿》第3条的定义中规定“自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹地和自然景观、人文景观比较集中地两种类型”，即把自然遗产分为两种基本类型，但是这一分类并未在全文贯穿。《征求意见稿》第33条、第34条中又使用“对以鸟类等迁徙野生动物为主要保护对象的自然遗产的保护区域”以及“对海洋生态系统和海洋动植物物种的天然集中分布区类型的自然遗产”，这就出现了分类上的混乱，因此应当进一步加以明确。
有观点认为，《征求意见稿》对自然遗产的分区不仅混乱，且标准不统一。《征求意见稿》在第28条的功能分区中规定了“自然景观、人文景观集中地类型的自然遗产的保护区域应当根据资源性质、特点和景观条件，区分生态保护区、自然景观保护区和史迹保护区等，按照我国有关法律规定制定保护和管理措施，保证自然遗产的真实性和完整性”；《征求意见稿》又在第12条的相关保护区域的功能中规定“自然景观、人文景观集中地类型的自然遗产的保护区域周围，可以划定风景恢复区、风景游览区、发展控制区。”“自然遗产的保护区域周围，可以划定一定面积的缓冲区、实验区”，出现了三种的分区方式，《征求意见稿》对自然遗产的分区标准不统一。
四、关于自然遗产申报与设立制度问题
有的观点认为，自然遗产的申报与设立制度不具有创新性。《征求意见稿》规定“国家级自然保护区和国家级风景名胜区设立、管理要求和行政管理体制的具体规定，由国务院制定。”而按照目前的申报和设立制度是采用自下而上的方式，具体为：设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请。国家级自然保护区的建立，由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请；地方级自然保护区的建立，由自然保护区所在的县、自治县、市、自治州人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门提出申请。这种自下而上的申报制度自身就是一种悖论，地方申报、设立自然遗产的动因何在？保护限定的过于严格就会打击地方政府的申报积极性，但是如果规定的过于原则则不利于保护的进行。草案对于这方面缺乏实质性的改进，未能解决中央财政支撑与权限划分问题，也未对资金的保障及分配等给出行之有效的规定，这势必会影响到后续的自然遗产保护制度的实施。
有的认为，在申报与设立制度方面，《征求意见稿》和《保护世界文化和自然遗产公约》不衔接，我国是《保护世界文化和自然遗产公约》的缔约国，而该公约除对各国拟申报的世界自然遗产的条件进行了规定之外，还规定必须进行申报和审批。遗产项目要列入《世界遗产名录》，必须经过严格的考核和审批程序。世界遗产委员会每年召开世界遗产委员会大会，对申请列入名单的遗产项目进行审批，通过之后才能被认定为世界自然遗产或世界自然和文化双遗产。而《征求意见稿》第39条的规定中并未将审批通过的内容考虑进去，查看该章后续的条文可以看出，立法者如此考虑的目的是希望将我国的世界遗产名录预备名录中的自然遗产也一并进行调整，但这是不符合公约规定的。
五、自然遗产的自然资源权属与生态补偿
这一问题是本次研讨会的重要议题，师生对此论述得较多。与会者均认为，自然遗产是一种自然资源，又是具有生态环境的特殊性财产，对其保护工作是一项复杂的系统工程，保护其不受到破坏，而相关制度的配合、协调是一个不可缺少的重要组成部分。有关部门要积极完善各种自然遗产保护相关的配套制度，真正落实以保护第一的原则，促进我国遗产保护工作朝法制化、规范化方向发展。但是《征求意见稿》在这一方面还有很多地方有待完善：
有的观点认为，《征求意见稿》对自然遗产的自然资源权属规定不明确。《征求意见稿》第16条的自然资源权属管理中规定“自然遗产的保护区域及其周围相关保护区域内土地、森林、草原、水域、海域等自然资源和房屋等财产的所有权人和用益物权人的合法权益受法律保护”，但是第22条的禁止行为中又规定“自然遗产的保护区域划定前已经在其中定居的居民，可以继续从事对保护对象无不良影响的传统资源利用活动”，原住民对当地资源的利用和所有权人和用益物权人的权属划分不明，这对保护区的后续发展会产生不利影响，产生大量的权属纠纷。自然遗产所在地的土地所有权转移问题，对保护自然遗产关系重大，如果不能转移土地所有权，就无法制止在保护区内开垦土地、狩猎等现象。把土地所有权从农村集体手中转移到国家手中需要经费。对这些经费，以及自然遗产保护、管理中所需的其他经费，中央财政，省级财政应列入专门预算，予以支持。
有的观点提出，自然遗产的生态补偿与财政支撑虚化。我国自然遗产的保护资金问题无论从资金投入的绝对数量，资金筹集的渠道与方式以及政策的配合与引导上都有相当大的差距，基本处于一种无序状态；再加上自然遗产保护认识上的错位，地方政府对遗产保护的配套资金投入力度不够，国家投入的遗产保护资金大量闲置或挪用，自然遗产得不到及时、有效的维护。
有观点认为，《征求意见稿》中仅出现了较为笼统的“建立健全自然遗产保护生态补偿机制”和“给予合理补偿”等语句，并未能建立起有效的生态补偿制度。但是生态补偿制度对于保护区及原住民的意义重大，直接影响到保护区的最终效果。“生态移民”没有给予很好补偿，合理保护就谈不上。并且我国各省补偿标准存在差异，虽然同为世界自然遗产，只因存在于不同地域，补偿金额就不同，补偿标准是否应当统一化，值得商榷。尤其那些位于贫困地区的世界自然遗产，如果遵循严格保护的理念，当地的居民不能利用，那么势必会导致经济发展需求与环境保护之间的矛盾尖锐，保护区的可持续发展势必落空，意见稿追求的“和平协商”也很难出现。
有的观点还提出，相对于《自然保护区条例》对于生态补偿的原则性规定和第27条“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”的简单表述而言，草案将生态补偿的范围从仅对于迁移居民的补偿扩大到对自然遗产周边自然资源权利人的补偿，并规定了协商的方式，此外还增加了对政府、管理机构在保障居民利益方面的职能要求，为具体的实践操作提供了更多的法律依据，这是一种进步。然而，草案的规定仍不够具体，生态补偿中普遍存在的补偿标准不确定、补偿资金不足等问题并未在草案中得到解决。
六、关于自然遗产的保护与管理
与会学者观点众多，但基本价值却不谋而合，均重视自然资源的保护与管理，就目前现状而言，我国现行的自然遗产保护与管理制度还不完善，在数量和质量方面都存在着较多问题，如立法工作滞后；法律效力层次低，可操作性不强；管理体制不顺；相关配套管理制度缺乏等，这些无疑给当前自然遗产保护、管理工作带来了一定的不利影响，而突出的问题主要集中在以下几个方面：
首先，自然遗产保护区内旅游活动问题存在争议。《征求意见稿》第19条规定“依照自然遗产保护规划在自然遗产的保护区域及其周围相关保护区域内开设的旅游、交通、服务项目实行特许经营”；第30条规定“在自然景观、人文景观集中地类型的自然遗产的保护区域内开展旅游活动的，应当遵守国务院批准的自然遗产保护规划，并根据自然遗产保护的需要，建立健全管理制度，建设相关保护设施。”明确了自然遗产保护区内可以展开旅游活动，虽然旅游活动可以弥补保护资金不足的问题，但是旅游活动对保护区环境的破坏也是显而易见的，尤其在保护区规划区规划不严格，管理制度不完善的现状下，旅游可能给保护区带来灾难性的破坏。
《征求意见稿》对旅游的活动范围规定不明，《征求意见稿》界定的自然遗产的保护区域指国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区。如果按条文的字面意义，《征求意见稿》第19条、第30条的规定就意味着可以在自然遗产的核心区内开展旅游活动，这与《自然保护区条例》的禁止在核心区内开展旅游活动的规定不符，《自然保护区条例》第27条明确规定“禁止任何人进入自然保护区的核心区”。如果活动范围规定不明确，允许在国家级自然保护区的核心区域开展旅游活动的例外，其后果将难以想像。
其次，《征求意见稿》未解决现有的管理体制存在的问题。我国目前的管理模式是实行属地化管理与分权管理体制，即将管理权下放，由行政级别较低的地、县政府分部门管理，其主要体现为管理负责人的人事任命、资源管理权和财务权隶属于地方政府。意见稿在第13条的保护管理机构中规定“自然遗产所在地县级以上地方人民政府应当依据自然遗产的类型，设立国家级自然保护区管理机构或者国家级风景名胜区管理机构专门负责保护、管理工作。保护管理机构应当接受国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门的监督和指导，具体职责由有关法律、法规和设置保护管理机构的人民政府规定。”依然是属地化的管理机构，没有统一的行政管理执法机构为遗产保护的提供组织性保障，确保执法的统一，继续条块分割、纵向分离的管理模式，依附于地方政府的管理，在同一个遗产地依然是机构重复设置，管理效率低下。
七、关于当地居民的利益保护和社区参与
作为一个专题，社区参与制度在本次会议上也颇为受人关注。自然遗产是全人类的共同遗产，广泛的公众参与是一个不可或缺的方面，因此，全体国民特别是自然遗产地的公众要具备遗产的主人翁意识，积极地参与到自然遗产的保护和有效利用工作中来。与会者很多具有调研及研究基础，各自根据自己的工作及实习经验，对自然遗产保护区当地居民利益保护和社区参与的实践提出了具有重大意义的实务方法。
有的观点提出，《征求意见稿》忽视公众参与对监督的作用，公众参与的范围有限，参与程度低。对立法部门和自然遗产管理部门来说，公众保护意识的提升，可促使其制定有利于环境保护的法律政策。因此，完善公众参与制度对于建立和完善整个自然遗产法律保护体系是非常重要的。我国自然遗产保护定期向公众公开或公布遗产地环境影响报告书或说明书，保证公众特别是遗产地居民的环境知情权；实行政务公开制度，把环境保护、遗产保护、管理部门工作人员的职责、办事程序等上网公布，增强自然遗产保护、管理工作的透明度。建立对公众参与的反馈机制，并让原住民参与其中，真正建立起互动的监督机制。
有的观点认为，《征求意见稿》第18条当地居民的利益保护中规定“自然遗产的保护和管理，应当兼顾自然遗产的保护区域及其周围相关保护区域内居住的居民的生产、生活需要”，“县级以上人民政府及其有关部门应当为自然遗产的保护区域及其周围相关保护区域内居住的居民的生产和生活提供指导和帮助，引导其采用对自然遗产无不良影响的生产和生活方式”。为实现这一目标，保护管理机构应当优先安排自然遗产的保护区域及其周围相关保护区域内居住的居民承担自然遗产的管护工作和相关劳务，吸收其参与自然遗产的保护和管理。对根据保护规划的要求，必须将自然遗产的保护区域或者周围相关保护区域内的居民迁出的，有关人民政府或者主管部门应当依照国家有关规定予以妥善安置，并给予合理补偿。
八、小结
《征求意见稿》以现行自然保护区和风景名胜区制度为基础，完善了保护管理机构设置、当地居民的利益保障以及评估、监督等管理制度，同时明确了保护自然遗产的法律责任，对应法律义务规定了法律责任，强化了自然遗产的保护区域的保护和管理措施，规范了周围相关保护区域的管理，对自然遗产保护区域外围的相关保护区域管理也作了一些有益的尝试，该意见稿必将对云南省进一步的自然遗产保护有着重要的意义。
本次讨论会集中展现了《征求意见稿》的最新研究成果，展望了未来的发展趋势，提出了对策思考与政策建议。出席会议的师生及威斯康辛（麦迪逊）大学的两位友人在会议期间进行了广泛的学术交流，与会者对会议的成功举办给予了高度的评价，并希望今后能够在彼此的学术领域中继续增进交流。本次讨论会紧凑而富有成果，不仅收获了交流的种子，也为环境法中心的师生创造了良好的学习契机。
作者：赵娴；文章来源：昆明理工大学法学院
