摘要：石漠化是我国岩溶地区最严重的生态环境问题，防治石漠化需要完善的法制保障。目前我国已经初步形成了防治石漠化的法律体系框架，但由于指导思想偏颇、管理体制失衡等原因，我国防治石漠化政策和法律中仍然存在专门性立法缺失、立法内容不适应、法律制度不健全等问题。因此，有必要通过完善立法，加强防治石漠化法制建设，逐步健全防治石漠化的法律体系、法律制度和监督管理体制。
关键词：石漠化；法律问题；法制建设
   Abstract：Rocky desertification is the most serious eoelcgial issue inthe Karst areas of China ,it is necessary 
to refine the legal system for the prevention and control of rocky desertifieation.At present,China 
has basically formed the framework of thelegal system,however,because of the bias in guiding 
ideology and imbalance of management system .there are some shortcomings and deficiencies
 in the policies an d laws,such as lack of specific legislation,inadaptation of legislation and so on,
so it is necessary to adopt comprehensive legislationto strengthen the legal system and manage
-ment system．
Key words：rocky desertification；legal issue；legal system
       石漠化是土地退化的一种极端形式，已经成为我国岩溶地区最严重的生态环境问题。根据国家林业局对石漠化分布的八个主要省区[1]的调查数据显示：截至2005年底，我国监测区内的石漠化土地总面积为l2．96万平方公里，占监测区岩溶面积的28．7％。此外，监测区内还有12．34万平方公里的潜在石漠化土地，如遇不合理的人为活动干扰，极有可能变为石漠化土[2]。石漠化带来了土地资源丧失、生物多样性锐减、自然灾害频发、贫困加剧等一系列的生态环境问题，这引起了国家的重视和社会的关注。2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出“加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复”的要求，2007年l1月22日，国务院发布的《国家环境保护“十一五”规划》中也提出“西部地区要强化生态保护……继续推进各类生态建设工程，建设重点生态功能保护区，加大荒漠化和石漠化治理力度。”防治石漠化需要法制先行，因此，加强防治石漠化法制建设研究，将防治石漠化纳入法制轨道，是我国环境资源法制建设的一个重要任务。
       一、防治石漠化法制建设的现状考察
        (一)防治石漠化法律体系框架初步形成，但专门性立法缺失目前，国家在陆续制定、修改的一些环境资源法律法规中，规定了退耕还林、水土保持、防沙治沙等与防治石漠化有关的内容，但国家法律法规不具体规定石漠化治理的方式，而是要求各级政府制定防治规划，因此，为了统筹规划、综合治理石漠化，国务院明确由国家发改委牵头，组织编制了《岩溶地区石漠化综合治理规划大纲(2006-2015)》，该规划已于2008年3月获得国务院批准[3]，根据大纲的规定和要求，贵州、广西、云南、湖南、四川等省区也结合当地实际相继制定了防治石漠化规划。可以说，我国防治石漠化法制建设取得一定成果，防治石漠化的法律体系框架已经初步形成。
       但是，目前我国还没有制定一部全面规范防治石漠化的专门性法律或法规，立法滞后、立法空白、立法不够配套的问题相当突出，而已有的法律法规缺乏系统性和可操作性，导致防治石漠化工作不能对症下药，现实中许多问题的解决无法可依。例如，目前《防沙治沙法》是我国防治土地石漠化的重要法律，它对防沙治沙的各类主体、防沙治沙规划、土地沙化的预防治理以及保障措施等问题都做了规定，特别是“保障措施”一章，使土地沙化的预防及治理等各项规定得到落实，但土地沙化和石漠化的含义并不相同，两者需要不同的防治措施和法律制度，因此《防沙治沙法》对于防治石漠化的作用是非常有限的。《水土保持法》从防治水土流失的角度对防治石漠化做了相应规定，但石漠化的防治需要多种措施和途径，仅仅防治水土流失并不能有效全面的解决石漠化问题。《草原法》在我国现行法律中首次明确使用了石漠化的概念，针对沙化、石漠化、荒漠化的草原规定了一系列防治措施，这些规定可以直接适用于防治石漠化工作，但其主要适用于草原和草地，无法完全适用于岩溶地区、丘陵地区、农林耕作区的石漠化。综合性、专门性的防治石漠化的法律或法规的缺失使我们无法对防治石漠化的适用范围、规制领域、监督管理体制等作出统一规定，也无法有效协调防治石漠化与农村环境保护、自然保护、水土保持、防沙治沙、草原建设、退耕还林的关系。
        (二)防治石漠化相关规定逐渐增多，但内容不适应性突出
        近年来，我国政策和法律文件中开始出现“石漠化”术语，防治石漠化的立法内容不断增多，防治石漠化的目标、任务和具体措施也相继制定，但这些规定还比较凌乱和分散，相关内容的不适应性比较突出。首先，现行防治石漠化法律、法规的规制领域或适用范围不够明确，没有区分土地沙化、石漠化、荒漠化等相关概念。目前国内学术界和国际社会还没有石漠化的权威定义[4]，我国只有国家林业局2006年发布的《岩溶地区石漠化状况公报》中对“石漠化”做出了定义[5]，其他法律法规和规划中都缺乏“石漠化”和“防治石漠化”的法律定义，这导致现实中防治石漠化立法的适用范围不确定，往往以防治荒漠化的法律代替防治石漠化法律、法规。其次，我国现行法律法规中有关防治石漠化的市场机制、“善治”机制[6]和公众参与方面的内容相当欠缺，生态保护和建设的动力比较微弱。再次，在我国政府部门主导立法的现状下，现行有关防治石漠化行政管理要求的法律法规中，有关农民权益保障和符合城乡一体化要求的内容较少，许多规定只是原则性规定，缺乏针对性和强制性，在实践中存在执行不力的现象。尽管国务院和各地区的防治石漠化规划在实际工作中发挥着重要作用，但这些规划也不尽如人意：一方面许多地方还缺乏这样的规划，另一方面这些规划本身不具有法律效力，缺乏稳定性和强制性，一些地方的有益措施得不到普遍适用，防治石漠化的效力大打折扣。
        (三)防治石漠化工作逐步纳入法制轨道，但相关法律制度不健全
       法律制度能为社会个体提供适当的指导规范和行为准则，使人们在确定的制度的指引下，明确自己行为的目标，产生稳定的预期，从而努力追求并最终实现和谐秩序[7]。近年来，我国相继制定了一系列防治石漠化的规划、管理办法，也发布了许多相关的法律文件，这使防治石漠化工作逐步纳入法制轨道，但从我国法制建设的目标和防治石漠化的需要来看，防治石漠化的法律制度仍然很不健全和完善。首先，各地防治石漠化的成功经验并没有以法律制度的形式固定下来。我国各地在防治石漠化工作中积累了许多成功经验，例如，云南省沾益县、广西壮族自治区马山县、贵州省贞丰县等地采用小流域综合治理的模式取得了显著效 果[8]。这些经验和模式为我国进一步做好防治石漠化工作奠定了坚实的基础，但由于法制建设的落后，我国现行有关防治石漠化行政管理要求的法律法规并没有积极吸收这些先进经验和措施并把它们上升为法律制度，不能为以后防治石漠化工作的开展提供有效的指引。其次，已有的相关法律法规尚缺乏防治石漠化的法律制度规定，例如并没有规定防治石漠化领导政绩考核和责任追究制度、石漠化综合防治制度等等，可以说，法律制度的缺失已经成为防治石漠化法制建设中的突出问题。
        二、防治石漠化法制建设问题的深层剖析
        尽管我国有关防治石漠化的立法不断增多，法制建设逐步加强，但现有的法律、法规和规划还远远不能适应防治石漠化工作的需要，从总体上看，近二十多年来，我国石漠化土地面积不断扩大，石漠化危害日益严重。当然，出现这种状况的原因是多方面的，即和石漠化地区的自然地理环境有关，又和我国防治石漠化工作起步较晚相连，但笔者认为，防治石漠化法制建设存在种种缺陷的背后有着更深层次的原因和更根本的问题，着重分析以下两个方面：
         (一)防治石漠化指导思想偏颇
         1．存在轻视防治石漠化、以防沙治沙或防治荒漠化来代替防治石漠化的倾向。长期以来，我们并没有明确区分石漠化、沙漠化和荒漠化之间的差别，把防治石漠化放在沙漠化或荒漠化治理的框架内而忽视了石漠化本身的特点和不同。我国政府将主要精力和投入集中于防治沙漠化或荒漠化，以防治沙漠化、荒漠化替代石漠化，防治石漠化工作起步晚、基础弱，这导致有关防治石漠化的法律、法规建设相当欠缺，防治石漠化的科研、监测和管理也比较薄弱。
         2．存在重农村经济发展、轻防治石漠化和农村生态保护的倾向。石漠化主要发生在我国经济相对落后的广大农村地区，由于受人力、资金条件的限制，防治石漠化宣传教育还不够深入和广泛，一些群众防治石漠化的意识比较淡薄，环境资源法制观念不强。地方政府为提高本地经济效益也常常忽视生态保护和环境建设，当经济利益和生态利益发生冲突的时候，地方政府往往会选择经济利益而不是生态利益，而现有的GDP核算体系尚缺乏衡量生态恢复的效果指标，也没有专门的政绩考核指标来约束地方政府行为，这导致防治石漠化管理不尽如人意。
         3．存在重行政手段轻综合治理和公众参与的倾向。长久以来，从法律调整手段上看，行政管制几乎成为我国环境法律唯一的法律调控手段。由于防治石漠化工作的长期性和艰巨性，人们普遍认为，只有政府才能有效推动相关防治工作的开展，因此，在我国相关的防治石漠化分散立法中采用了命令控制型石漠化防治法律制度模式[9]。这种模式在发挥重要作用的同时也存在重重弊端，它在强调政府行政手段和工程技术手段时不够重视经济和法律手段，在强调政府防治石漠化身寻权力、权威和主导作用时不够重视农民在防治石漠化方面的权利、利益和基础作用。
        (二)防治石漠化监督管理体制失衡
        我国的环境资源立法工作往往受制于现行的政府管理体制。由于防治石漠化涉及到水利、林业、土地、国土资源和环境保护等各个部门的不同利益，难以协调和平衡，这成为防治石漠化法制建设中的巨大障碍。
         1．防治石漠化行政主管部门不明确，尚未形成统一的防治石漠化监督管理体制。根据我国法律规定，水土流失由水利部负责，防沙治沙由国家林业局负责，土壤盐渍化由农业部负责，土地征用、征收、确权由国土资源部负责，而对于土地石漠化的防治则没有明确的规定。从现行法律和法规看，与防治石漠化有关的国家行政部门主要有发改委、科技委、环境保护部、水利部、国土资源部、农业部、国家林业局等等，但没有明确规定由哪一个部门来主管或统一监督管理防治石漠化工作，也没有从法律上明确区分防治石漠化与防沙治沙、水土保持的界限。由于防治石漠化的监督管理涉及许多行政主管部门，加之它们的权责不清、分工不明、相互关系不定，致使防治石漠化的管理主体繁杂、权力过于分散、协调十分困难。
         2．现行防治石漠化的管理体制没有充分考虑石漠化地区的特点。目前没有法律法规对石漠化的监督管理体制做出明确规定，按照现行《环境保护法》的规定，我国对防治石漠化实行“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理”的体制[10]。由于该法在规定石漠化防治的管理部门时仅规定到县一级或县级以上地方人民政府的有关行政主管部门，而基本不涉及或忽视乡(镇)级人民政府及其有关行政主管机关，这样使得县级以下的乡(镇)级人民政府和村民委员会的有关防治石漠化机构建设因缺乏法律保障而得不到发展和加强，因此，目前我国防治石漠化的农村管理机构很不健全，绝大部分乡镇没有建立专门的防治石漠化机构和队伍，石漠化监测、监察工作尚未覆盖广大农村地区。而我国石漠化地区具有农村交通不便、村庄远离城市(包括县城)、村与村之间隔山阻水等特点，这样的监管体制在实际中存在许多不便和困难，常常出现防治石漠化无人管、防治石漠化咨询无处问的现象。
         3．防治石漠化各有关行政主管部门之间及各治理主体之间缺乏协调机制。石漠化的防治是个综合系统的工程，既和水土保持密切联系，又和防沙治沙等工作紧密配合，涉及到水利、林业、土地、国土资源和环境保护等各个部门，需要各个部门的协调和合作，但我国尚缺乏这样的合作机制。尽管我国《防沙治沙法》进行了跨部门合作的勇敢尝试，规定了与其他部门联合实施的一些措施，例如与农牧部门、水利部门在植被保护、水资源利用方面的合作措施[11]，但这些制度的具体实施却遇到了各部门执法的障碍。在没有制定专门的防治石漠化法规之前，在现有的其他自然资源立法没有修订、各部门的职责分工存在着职责规定不明确或者交叉重复甚至是冲突的情况下，由于缺乏具体的合作和协调机制，有关防治石漠化法规的实施成效显然是难以保障的。
        三、防治石漠化法制建设的对策建议
        搞好防治石漠化工作，首先应确立正确的指导思想，只有在先进思想的指引下，才能从根本上提高我国防治石漠化政策、法律、规划和管理的正当性、有效性和合法性。概括起来，我国防治石漠化的指导思想应当是：从我国石漠化问题、防治石漠化工作的现状以及我国新农村建设和环境保护历史性转变的实际需要出发，遵循自然生态规律和经济社会发展规律，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，贯彻落实生态文明观、环境法治观，根据防治石漠化工作的特点加快防治石漠化行政管理体制建设和改革，健全石漠化地区的综合生态系统管理[12]，完善防治石漠化综合治理和“善治”机制，促进和保障经济、社会和生态的可持续发展，促进和保障中国资源(能源)节约型社会、环境友好社会和生态文明社会的建设。
         (一)逐步健全防治石漠化法律体系
        为了适应防治石漠化工作发展的现实需要，应该通过制定新的政策、法律和修订现有政策、法律的结合，逐步构筑一个比较完善的防治石漠化法律体系，把防治石漠化从水土保持法和防治荒漠化法律中凸显出来。
        防治石漠化法律体系大致可以由下列各部分构成：(1)《环境保护法》中有关防治石漠化的原则性规定；(2)其他环境资源保护单行法律法规中有关防治石漠化的规定，特别是《水土保持法》、《防沙治沙法》、《草原法》、《森林法》和《水法》等法律中关于防治石漠化的规定；(3)专门的防治石漠化的单行法规、规章，例如《防治石漠化条例》；(4)防治石漠化的规划、标准以及有关该规划、标准的法律法规，例如《石漠化评价标准和方法》、《石漠化状况监测办法》、《防治石漠化示范区管理办法》等等；(5)其他部门法中关于防治石漠化的法律规范；(6)有关防治石漠化的地方性法规、规章和其他规范性法律文件，石漠化比较严重的地区已经出台了相关的管理办法，例如《毕节地区岩溶地区石漠化综合治理试点工程管理办法》[13]等等；(7)中国参加的有关防治荒漠化、土地退化、土地沙化和水土流失的国际条约。   
       其中有两点需要重点说明：第一，我国现行适用于防治石漠化的环境资源法律法规，明显受立法当时国家环境保护政策侧重于工业污染防治、城市环境保护和防治沙化土地的影响，没有明确规定防治石漠化内容或者是仅仅做出原则性规定，这与现行防治石漠化的实际需要存在许多差距，尤其是难以适应资源节约型、环境友好型和生态文明型新农村建设的发展需要，因此，应该根据石漠化地区生态保护和建设的要求，对这些环境资源法律法规进行适应性调整和修订，以满足防治石漠化工作对法律资源的需求。第二，目前分散的法律法规导致我国防治石漠化工作缺乏强有力的支撑和保障，为了更好地加强对防治石漠化和农村环境综合整治的法律规制，应该制定一部可操作性强的防治石漠化专门法规，如《防治石漠化条例》，以立法的形式巩固防治石漠化的有益经验和措施，紧密结合防治石漠化的特殊需要和农村环境保护管理工作的实际需要，明确“石漠化”、“防治石漠化”等法律概念和石漠化法规的主要适用领域，集中规定适应防治石漠化工作特点的管理体制、法律制度和具体措施等。
         (二)逐步健全防治石漠化的法律制度和法律机制
        在开展新农村生态保护和建设的进程中，防治石漠化的主要途径和方式正在不断发生变化，防治石漠化法律制度的基本结构也应该逐渐进行适应性调整和完善，具体而言：
         1．建立健全防治石漠化领导政绩考核和责任追究制度，从根本上克服防治石漠化工作中政府失灵的现象。防治石漠化是一项长期而艰巨的任务，我国几十年的实践证明，搞好石漠化防治，政府起着主导作用，领导是关键。因此，在石漠化防治立法中，应建立防治石漠化领导政绩考核和责任追究制度，全面衡量农村社会协调发展程度，对地方政府防治石漠化工作进行考核，以促使其贯彻实施防治石漠化法规。具体而言，石漠化地区各级地方人民政府，应当按照石漠化防治规划确定的石漠化防治任务，逐级签订石漠化防治目标责任书，将石漠化防治年度目标和任期目标纳入政绩考核范围。石漠化地区各级地方人民政府应当向同级人民代表大会及其常务委员会报告石漠化防治工作情况。如未完成石漠化防治年度目标任务的，石漠化地区各级地方人民政府应当采取必要的补救措施，上一级人民政府应当责令限期整改完威[14]。
         2．将石漠化综合防治上升为一项法律制度。多年来，我国以“末端治理”为立法理念的环境资源法律法规对许多严重的环境问题于事无补，而石漠化具有不可逆转性，石漠化土地一旦形成，对其治理往往需要付出沉重的代价，因此，应该把单项措施、末端治理的法律转变为综合措施、全过程管理的法律，实行石漠化综合防治制度。首先，要加强对农业开垦和自然资源开发活动的管理，推行有利于防止石漠化的生产技术，从改变生产方式这一源头上减少石漠化；其次，对于立法、规划和重大经济技术政策的制定等宏观活动和具体的建设项目，应该进行石漠化影响评价，实行石漠化环境影响评价制度和“三同时”制度，严格控制新的石漠化源头；再次，各级政府应该广泛推广已经积累的防治石漠化经验，通过科普宣传和具体措施提高政府和人民群众防治石漠化的科技水平，从治理的技术手段上有效保障防治石漠化工作的开展。
         3．明确规定农民和农村居民在防治石漠化方面的知情权、监督权和相关诉权，形成防治石漠化的治理机制和“善治”机制。防治石漠化需要广大农民群众的积极参与，尽管《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》已经就“加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”[15]作了政策规定，然而现行法律在制度上缺乏农民环境知情权、参与权的规定，也没有为农民维权提供有效的途径和通道。因此，在防治石漠化立法中应该针对防治石漠化工作和石漠化地区的特点，坚持以人为本，尊重农民的主体地位，通过法律制度的设立让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，通过加强农民的权利来制约一些持地方保护主义的地方政府破坏生态的行为，促进农村环境治理机制和“善治”机制。
         (三)建立、健全防治石漠化的监督管理体制
        在防治石漠化监督管理体制和组织机构建设方面，应以综合生态系统管理为指导思想，结合体制改革和机构建设，采取协调的、科学的、参与式的、适用性的管理方法来管理生态系统和自然资源，公平衡量、协调和分配各种利益主体的不同利益，明确各级政府防治石漠化的领导责任，确定防治石漠化主管部门的职责和权限，充实和健全防治石漠化的各级机构并建立各部门的合作和协调机制。具体而言，在国家层面上，应该明确对全国防治石漠化活动实施统一监督管理的行政主管部门，负责对全国防治石漠化活动进行统一部署、管理、指挥、协调；在地区层面上，石漠化地区的各省、市、县宜建立政府领导、主管部门明确、相关部门分工、公众参与的工作机制，并成立以政府分管领导为组长，各有关部门主要负责人为组成人员的防治石漠化工作领导小组，负责本地防治石漠化工作的组织与实施；县级人民政府应该设立或指定防治石漠化的专门行政主管部门，配置专人负责防治石漠化工作，推动乡镇设立兼职的防治石漠化监管人员；要重视和突出乡级人民政府和村镇委员会的作用，打破我国现行有关法律仅规定县级以上人民政府的行政主管部门监督管理职责的“常规”，通过防治石漠化立法明确规定乡级人民政府和集镇管理委员会、村民委员会在防治石漠化方面的职责和作用。此外，地方级人民政府还应当成立跨区域跨部门的石漠化综合防治领导小组，建立石漠化综合防治府际协调和联合监管机制，以克服因部门分割、多头管理和地区分割带来的弊端。
注释：
[1]八个省区分别是湖北、湖南、广东、广西、贵州、云南、重庆、四川。
[2]国家林业局．岩溶地区石漠化状况公报[N]．中国绿色时报，2006—06-21(2)．
[3]中央人民政府网．国务院批复《岩溶地区石漠化综合治理规划大纲》[EB／OL]．http：／／www．gov．cn／gzd 2oo8—04／I7／content一946918．htm．2009—09一l2．
[4]对石漠化内涵和特征学者有许多不同的见解，笔者也查阅了了以下具有代表性的词典，均未见关于石漠化的定义：《中国大百科全书(法学卷)》，中国大百科全书出版社2006年版；《环境学词典》，科学出版社2007年版；《环境科学大辞典》，中国环境科学出版社1991年版；《美国环境百科全书》，湖南科学技术出版社2003年版；《牛津现代法律同语词典》，法律出版社2003年版。
[5]《岩溶地区石漠化状况公报>指出“石漠化是指在热带、亚热带湿润、半湿润气候条件和岩溶极其发育的自然背景下，受人为活动干扰，使地表植被遭受破坏，导致土壤严重流失，基岩大面积裸露或砾石堆积的土地退化现象。”
[6]随着全球化时代的来l临，人类的政治生活在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一便是人类政治过程的重心正在从统治(government)走向治理(governance)，从善政(good government)走向良治(good governance，也译为善治)，从政府组织的统治走向三种组织(政府、企业和非政府非企业组织)合作的治理。
[7]潘林伟．和谐社会下公共利益的实现与法律制度的作用[J]．云南行政学院学报，2006，(2)：78．
[8]张学俭，陈泽健．珠江喀斯特地区石漠化防治对策[M]．北京：中国水利水电出版社，2007．353-395
[9]乔兴旺．石漠化防治法律制度模式研究[J]．昆明理工大学学报(社会科学版)，2009，(9)：40．
[10]见《中华人民共和国环境保护法》(1989年)第7条第4款。
[11]《防沙治沙法》第17条、18条、19条、2O条规定了与草原法、水法、农业法等相关的一些措施，这些措施既涉及到林业部门，又涉及到农牧业部门、水行政部门等。
[12]从环境资源法学上进行概括，综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。参见：蔡守秋．论综合生态系统管理[J]．甘肃政法学院学报，2006，(3)：22．
[13]该《办法>由毕节地区行政公署于2009年5月15日发布。
[14]乔兴旺．石漠化防治法律制度模式研究[J]．昆明理工大学学报(社会科学版)，2009，(9)：42
[15]国务院公报．中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见[R]．2006，(11)：1
作者：蔡守秋，张百灵
文章来源：《时代法学》2010年2月第8卷第1期