一、碳捕获与碳储存技术的国际国内背景
       气候变暖是21世纪人类所面临的一个最严峻的挑战。虽然目前人们尚不能完全预测和理解气候变暖的生成机理及其对人类赖以生存的全球气候系统所造成的影响，但是数十年来科学家们已经明确排放二氧化碳和其他有害气体的化学过程可能是通过所谓的温室效应（Greenhouse Effect）所引起的。二氧化碳主要来自煤炭、天然气、石油气等化与石燃料的燃烧。发达国家是排放二氧化碳的“大户”，约占全球二氧化碳排放总量的70%，其中，美国是全球最大的碳排放源，约占全球总量的25%。二氧化碳在大气中的存留期很长，最长可达200 年，有些温室气体存留期更长，甚至高达数万年。
       我国是一个碳排放大国，根据IEA统计，2007年，我国碳排放量已达60.7亿吨，超过同期美国的碳排放量57.7吨，成为事实上的第一碳排放大国。中国政府高度重视气候变化, 在制定和实施应对气候变化国家方案的基础上, 于2009 年哥本哈根气候变化大会召开前夕首次宣布“清晰的量化目标”，即到2020年单位国内生产总值CO2 排放比2005 年下降40% ~ 45%, 非化石能源碳排放占一次能源消费的比重达到15%左右。今后, 碳排放强度将作为约束性指标纳入我国和地方国民经济和社会发展中长期规划体系。至此，我国碳减排目标已被提至国家战略高度。我国是一个电源结构以煤炭为主体的国家，煤炭发电装机占总装机容量的比例超过70%，低碳电源比重较小；而煤电的CO2 排放占发电总排放比例超过95%。
       我国也是一个发展中国家，“坚持以经济发展为中心”是我们坚定不移动的既定目标。但随着2012年《京都议定书》的减排方案有效期的届至，我国的减排压力将持续升高，中国即将面临更为严峻的挑战。如何在“经济与低碳”之间寻求新的平衡点，以化解我国经济飞速发展期应对气候变化的难题，成为碳政治时代政府必须破解的一道难题。
       “减少碳源、增加碳汇、碳捕获与储存”是当前发展低碳经济的三条路径。“减少碳源”的技术在发达国家几乎已发展到极致，技术创新的成本和难度非常大，而发展中国家虽然有提升技术的空间，但又面临发达国家种种技术壁垒和技术刁难。“增加碳汇”的局限性也非常明显：由于“增加碳汇”主要依靠植树造林和再造林方式实现，因此存在周期过长，难以在短时期内产生明显的减排效力的问题。同时， “增加碳汇”主要依托于清洁发展机制（CDM）实现发达国家与发展中国家之间的合作，但就目前而言，发达国家始终把持着CDM的话语权和定价权，由于林业碳汇的复杂性和高技术性，有关二氧化碳当量测算的基准线、额外性等方法学难题至今仍困扰着环境科学界得专家。此外，从实践绩效来看，CDM碳汇交易项目的实施并不顺畅，其发展前景也不容乐观。正是由于减少碳源、增加碳汇的局限性，作为“第三条路径”的碳捕获与储存有望成为未来几十年内最有潜力、最有效的解决温室效应的方法,倍受海内外关注，甚至被誉为“解决气候变暖问题的最后希望”。
       “让碳从哪里来，就到哪里去”是碳捕捉与碳储存技术的原初动机。通过“将碳打回老家去”“给地球降温”。所谓碳捕获与碳储存（Carbon Capture and Storage，or Carbon Capture and Sequestration ）, 一般指的是将化石燃料燃烧所产生的二氧化碳捕获，然后将其泵入海底、沙漠或陆地下面进行封存。现将有关CCS法学问题的国际国内研究综述于下。
       二、国外CCS法律问题研究现状
       在产权法律制度方面，有关学者主要就产权对于碳储存的作用、地下储存场所的所有权，产权补偿法律制度的建立及其与整个产权制度相协调等内容进行了研究。并在《天然气法》的基础上对碳储存的有关产权问题提出了法律规制框架。
       在补贴法律制度研究方面，有的学者通过CCS对欧盟竞争法的影响评估，指出CCS缺乏法律规制的不足，提出其所需的国家援助补贴法律框架。
       在CCS与清洁发展机制的关系方面，有的学者认为，CDM能够提供必要的额外的经济激励使CCS项目得以实现，CCS的健康发展是发展中国家气候变化减缓目标与经济协调发展的最佳路径。但是，CDM现行的方法学无法满足CCS技术的需要，CDM需要对此关键性问题进行规制。还有的学者认为，目前，法律对于碳捕捉与碳存储技术缺乏清楚的、确定的法律制度规制。作为清洁发展机制项目的碳捕捉与碳存储技术，尚缺乏碳泄漏、永久性、产权边界问题及其责任分配等方面法律规制。将碳捕捉与碳存储列为清洁发展机制项目，应当就上述法律规制问题作出回应。
       在CCS的法律责任方面，有的学者认为，在《联合国气候变化框架公约》范围内，CCS要融入气候变化的调整范畴，必须对CCS的长期责任进行研究，并在对CO2从附件1国家的储存处泄漏问题的处理缺乏法律规制和财政预算安排分析的基础上，提出对CCS可能发生的非持久性的保证责任提出解决方案。
       在CCS风险法律控制方面，有的学者认为目前美国对于碳存储的短期和长期风险缺乏法律制度的支撑，且尚未引起足够的重视。美国现行的环境法和侵权责任法律制度能够对CO2的溢出和泄漏的潜在损害进行规制。尽管现行法律制度尚不能有效规制CCS产业,但他们能提供重要的风险管理工具以保障私人主体、联邦政府和州政府免受CO2的泄漏事件的损害。因此，政府和州政府针对CCS的立法应当为完全商业化的CCS项目的基本法律责任留下空间。同时，还提出了联邦政府整合不同补偿机制的管理模式的建议，在没有损害现行法律制度的基础上，通过整合保险和联邦政府基金等将CCS纳入纯商业调整的范畴，并对CCS产业初期实行综合管理责任模式提供了初步设想。
       在CCS的欧盟法律制度研究方面，有的学者以荷兰为例，指出尽管新的欧盟指令旨在为碳捕捉与碳存储中CO2的地质储存提供法律框架，但欧盟指令并没有消除所有的法律障碍。由于碳捕捉、运输与碳存CO2涉及一系列的国际法、欧盟法和欧盟成员国国内法问题，从而导致各种法律的冲突与漏洞。为了激励CCS项目的投资行为，这些法律障碍有待消除。此外，还有的学者就碳储存对2009欧盟环境保护指令第7章的实施进行了研究。
       在CCS监管法律制度方面，有的学者通过对碳储存与放射废物监管制度的比较分析，指出在英国碳储存法律制度中，什么样的法律制度是最适当的？英国环境法在在国际和欧盟层面实施的关键因素是什么？立法技术在英国法律中需要扮演什么样的角色？等问题。
       在对中国CCS法律制度研究方面，有的学者认为中美应当在气候变化、能源和知识产权领域进行综合合作。还有的学者对中国通过碳捕捉与碳存储实现气候变化政策的真正动力进行了研究，认为能源安全需要、经济增长和宏观经济稳定以及中国自身煤电行业的需要是中国推行CCS的内在动因，国际减排压力、美国及其他国家的补偿政策是中国推行CCS的外部动因。建议中国应当在大力宣传的同时对中国煤电市场作出精准分析。
       三、国内CCS法律问题研究现状
       在CCS 技术的环境影响监管法律制度方面， CCS对法律监管存在三大挑战：第一， CCS 工作在中国的管辖权可能会面临多头管理。第二，封存项目在中国的所有权和责任归属难以界定。第三，CCS 缺乏统一的技术标准规范。对于监管法律制度的缺失，有的学者则认为，应当以环境、科技等部门为主，参照《环境影响评价法》、《土壤污染防治法》、《大气污染防治法》等相关法律法规，明确碳排放对生态环境污染的惩治办法，如对当地居民健康、植被、水资源、生态系统等影响的提出补偿办法和参照标准，制定中国CCS技术环境管理指南。
       在CCS的长期法律责任方面,有的学者指出，CO2 的归类、长期责任和监测等在国际公约、多数国家和地区原有的法规中没有明确规定，国家和地区应由政府来考虑与CO2封存相关的长期责任，并将温室气体的减排纳入立法管制的轨道, 对有关CO2储存相关法规进行修订和更新。
       在CCS与国际法的关系方面，有的学者认为，尽管UN FCCC和《京都议定书》并未明文禁止碳封存技术, 但是由于碳封存技术高昂的成本支出, 加之碳封存存在碳遗漏的风险, 因此其是否可以作为UNFCCC和 京都议定书缔约国削减二氧化碳的手段目前还存在争议。除非将CCS 与UNFCCC和《 京都议定书》所规定的温室气体减排机制有效地联系起来, 否则各国的企业没有动力积极研发和采用CCS 。
       四、对CCS法律问题研究评析
       从上述内容可以看出，有关碳捕捉与碳储存的研究主要体现在环境科学与环境技术领域，从法学视域对其进行研究的成果还非常有限。国外从法学视域研究CCS亦刚刚起步，主要在CCS产权问题、补贴法律制度、风险责任问题、法律监管问题、欧盟等国的CCS法律制度以及中国对CCS的动因与国际合作等问题进行探讨。国内有关CCS的专门法律文献仅有一篇题目为《捕获和封存技术与U N F 0 0 0 和《京都坟定书的关系》的文章，该文主要从国际法的视角对CCS融入U N F 0 0 0 和《京都议定书的关系》的问题和障碍进行探讨；此外，国内还有极少数学者在对CCS的环境科学研究时，从制度层面附带对CCS的法律规制问题进行零星探讨，主要涉及CCS 技术的环境影响监管法律制度问题和长期责任问题。
       事实上，CCS所面临的法律问题是一个“全方位”的问题，其既涉及国内法，也涉及国际法。就国内法而言，CCS几乎涉及各个法律部门。
       在国际法方面。一是国际公约、多数国家和地区原先已有的法规中将CO2 的归类、长期责任和监测等没有明确规定。一些国际公约，如《联合国海洋法公约》、《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》、《东北大西洋海洋环境公约》等也涉及CO2注人海洋会引起的环境变化等， 但所有这些公约都没有特别考虑CO2的封存(IPCC．2005)。第27 次伦敦公约缔约方协商会议承认，海床底下地质构造封存CO2可以成为解决气候变化和海洋酸化所带来的挑战的一个有用工具，CO2封存技术有可能对减少大气层CO2排放量作出重大贡献，从而防止CO2被海洋吸收而导致水体酸化，而水体酸化将影响到利用碳酸钙作主体结构的珊瑚和软体动物的钙化过程。但总体缺乏明确的规定。另外，发电厂与储藏地之间的CO2运输问题，如果允许采用管道运输，跨国界的运输，在政策和法律层面还有争议。二是CCS与《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》之间的关系没有理顺，有关CCS融于清洁发展机制的问题需待作出更深入的研究。
       在国内法方面。CCS几乎涉及各个法律部门。第一，CCS对民法提出了挑战。CCS管线铺设及废旧矿床、废旧煤田或油田等的利用既涉及民法的产权问题，也涉及其用益物权、担保物权等问题。在与CCS有关的物权转让中，还涉及合同法的问题。在CCS侵权事故的民事责任追究方面，则涉及侵权责任法的调适问题。第二，CCS也涉及行政法中碳储存指标的政府干预问题，碳溢出和泄漏风险的政府监管和政府责任问题等。第三，CCS与经济法关系密切，如CCS项目的市场准入设定，政府在CCS市场运行中的角色定位，CCS的市场价格规制和市场竞争机制等。第四，CCS同样使刑法陷入困境。CCS风险事故可能在几十年、几百年甚至上千年才发生，CCS环境风险事故的历时性，代际性问题可能使《刑法》在其现行法律制度框架内无从追究已经过世几十年、几百年、甚至上千年的前代人的CCS事故责任。第五，CCS涉及最多的问题应当是环境法问题，CCS的短期和长期责任涉及环境法最核心的问题——环境权。CCS也涉及排放权交易制度、环境责任保险制度、环境影响评价制度、环境侵权责任制度、CDM机制、生态补偿制度、碳基金制度及其与碳汇的关系等一系列环境法基本理论和基本制度的研究和构建问题。
       总之，CCS作为一项具有生命力的环境技术，在对现行国际国内法律制度提出严峻挑战的同时，也为各个法律部门提出了新的使命，有待法学界对CCS作出积极的回应，也期待着学界前辈和同仁在有关法律制度问题的探究方面有所作为。
作者：陈方淑，昆明理工大学法学院教师，硕士研究生导师，西南政法大学环境法博士。