摘要：环境影响评价制度是从源头控制环境污染和生态破坏的法律手段，但中国的环境影响评价制度在实施中却存在执行率高、效果差的尴尬困境。探讨了健全环境影响评价制度的指导思想和途径，并从完善战略环境影响评价制度、环境影响评价审批制度、公众参与制度、法律责任制度等方面进行了具体论述。
关键词：环境影响评价 战略环境影响评价公众参与
       1.我国环境影响评价制度的发展概况
       我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。1978年中共中央在批转国务院关于《环境保护工作汇报要点》的报告中首次提出了进行环境影响评价工作的意向，1979年颁布的《环境保护法(试行)》正式确立了环境影响评价制度，1981年的《基本建设项目环境保护管理办法》对环境影响评价的适用范围、评价内容、工作程序及其审批等作了较为明确的规定。1989年《环境保护法》和其他主要单行性环境保护法律均对环境影响评价制度作了规定。针对建设项目环境保护管理中的新问题，国务院于1998年颁布了《建设项目环境管理条例》，在第2章以专章的形式对建设项目的环境影响评价制度进行了详细的规定。2002年12月28日通过的《环评法》(以下简称《环评法》)将环境影响评价制度从建设项目扩展到各类开发建设规划，我国环境影响评价制度发展到一个新阶段。为了更好地实施《环评法》，2006年，国家环境保护总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，该办法不仅明确了公众参与环境影响评价的权利，而且规定了参与环境影响评价的具体范围、程序、方式和期限。此外，我国还有一系列涉及环境影响评价制度的法规、规章、规划、标准和其他法律规范性文件，例如《建设项目环境保护管理程序》(1990)、《环境影响评价技术导则》(1993)、《建设项目环境影响评价证书管理办法》(1999)、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》(2001)、《环境影响评价审查专家库管理办法》(2O03)、《建设项目环境影响评价管理工作的通知>(2004—02—18)、《建设项目环境风险评价技术导则>(2004—12—11)、《建设项目环境影响评价资质管理办法》(2005—08—15)、《专项规划环境影响报告书审查办法》(2005一lO一08)、《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》(2005—11—23)、《建设项目环境影响评价行为准则与廉政规定》(2005一ll一23)、《关于进一步加强环境影响评价管理工作的通知》(2006-09—12)、《建设项目环境保护分类管理目录》(2007—10—08)、《关于加强公路规划和建设环境影响评价工作的通知》(2007—12—01)、《关于进一步规范专项规划环境影响报告书审查工作的通知》(2007—12—07)、《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2008—09—02)、《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》(2009—01—16)、《关于加强城市建设项目环境影响评价监督管理工作的通知》(2008—09—18)、《关于当前经济形势下做好环境影响评价审批工作的通知》(2008—12—04)等。
       环境影响评价制度是从源头控制环境污染和生态破坏的法律手段，《环评法》的实施对于推进产业合理布局和企业的优化选址，预防开发建设活动可能产生的环境污染和破坏，发挥了不可替代的积极作用。据统计，截至2005年底，我国共有146万多个建设项目执行了环境影响评价制度，环境影响评价执行率达到99．3％。通过执行环境影响评价制度，工业类项目实现了“增产不增污”或“增产减污”；涉及重要环境敏感问题生态类项目，通过调整选址、选线和工程方案等，有效避免了新的生态破坏1。但是，随着我国经济社会的快速发展，现行环境影响评价制度存在的不足也日益突现出来，在实施方面也存在执行率高但效果差的尴尬困境。例如，2005年的“环境影响评价风暴”叫停了金沙江溪洛渡水电站、三峡地下电站、三峡工程电源电站等30个违法开工项目。其中，不少项目已经通过有关部门批准立项，但是，这些项目的环境影响评价报告书都没有经过环境保护行政主管部门批准2。2005年3月7日，国家环境保护总局副局长潘岳向社会通报，截止至2月25日国家环境保护总局通过系列环境影响评价执法行动共清查了电站项目388个，清理出违法开工项目139个，其中火电项目46个，水电项目93个 3；4月初，国家环境保护总局又宣布圆明园湖底防渗等环境综合整治工程，未依法向环境保护行政主管部门报告环境影响评价文件即擅自开工建设，属于典型的未批先建违法工程，必须立即停建，并依法编制环境影响报告书报国家环境保护总局审批4。当然，出现上述现象的原因是多方面的，但最重要的还是环境影响评价制度本身的内在缺陷，对此，笔者建议从以下几个方面加以修改和完善。
       2.健全环境影响评价法律制度的途径
       健全我国环境影响评价法律制度的指导思想是：以全面、协调、可持续的科学发展观为指导，在总结我国环境影响评价制度在实施中的经验和不足的基础上，坚持从我国实际出发和借鉴国外成功经验相结合，提高全民的环保意识和环境影响评价意识，加大公众参与的力度，通过制度创新和法治建设促使政府官员考虑对人类有重大影响的决定可能产生的后果，促进和保障政府在规划和决策中考虑环境因素，促进和保障建设单位在建设活动中考虑环境因素、环境影响和生态效益。健全环境影响评价法律制度的主要途径如下：
       2.1修改现行的《环评法》
       现行《环评法》对我国的环境影响评价法律制度作了集中规定，该法自2003年9月生效以来，在我国环境管理实践中发挥了重要作用。但是，随着经济社会的发展，该法在实施过程中显现出滞后性、机械性，不能有效防止环境违法事件的出现，因此需要进行相应的修改：既包括在立法内容上进行完善，例如扩大环境影响评价的范围，实行战略环境影响评价，引进替代方案机制，健全和完善公众参与制度，补充、完善法律责任等；还包括在立法技术上做到内容明确，前后一致，增强环境影响评价制度的可操作性，例如对环境法律法规中义务性条款设置相应的法律责任和处罚条款。
       2.2搞好与“三同时”等相关制度的衔接
       环境影响评价制度和“三同时”制度是我国建设项目环境保护管理的2项基本制度，2者相辅相成。一方面，为保证经审查批准的环境影响报告书(表)中所确定的环境保护措施的落实，必须实行“三同时”制度；另一方面，我国《环评法》第26条也规定“防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或使用。”但是，从对建设项目全过程的环境管理来看，环境影响评价制度集中在建设的前期管理，“三同时”制度集中在项目的建设过程中，现阶段如何把2项制度有效结合、合理衔接成为急待解决的问题5。因此，在完善环境影响评价制度时，要注意和“三同时”制度的衔接，在建设项目实施过程中，要求业主在环境影响评价后的设计、施工、竣工、试生产甚至运营、废弃等各个阶段，向国家和公众提交环境影响阶段报告，建立反馈机制，把根据环境影响评价提出的防治污染、防止生态破坏的措施、设施的建设和落实及建成后的监督监测，看作是环境影响评价的一部分。此外，还要注意与其他制度，例如信息公开制度、清洁生产制度的衔接。
       2.3加强环境影响评价制度的执法监督
       环境影响评价的最终落脚点就是将结果运用于决策或项目建设过程中，因此有力的执法监督是环境影响评价制度发挥作用的保障。目前，我国环境影响评价领域的监督机制软弱无力，如在规划环境影响评价方面，规划的编制单位不是一级政府就是政府部门，而落实《环评法》规定的行政处分的法律责任也由政府或者政府的监察部门实施，这样的责任追究往往流于形式，难以实现。此外，建设项目环境保护管理执法不严的问题还相当普遍，个别地方在建设项目环境影响审批中存在“首长意志”、“先上车，后买票”等违法现象；有的环境保护行政主管部门甚至对不符合产业政策、厂址选择明显错误的项目也予以审批。因此，必须加强环境影响评价制度的执法监督。例如，在法律上明确地方各级人民政府及各部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制；确立环境保护机构的独立执法地位，实现环境保护执法垂直管理；强化环境保护行政主管部门的行政管理权、监督权，赋予其必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等；建立强有力的司法体系，使环境保护行政主管部门可以通过诉讼强制执行环境保护法律的有关规定等。
       3.健全战略环境影响评价制度
       战略环境影响评价制度始于美国1969年的《国家环境政策法》，它要求在作出有关经济开发活动的宏观决策，如有关的政策、立法、规划和计划之前，考虑该决策对环境可能造成的各种影响，以减轻或避免它对环境造成不良影响，从而作出正确的决策，促进经济、社会和环境的可持续发展。自美国首先作出规定后，加拿大、荷兰、丹麦、英国等国也纷纷采取了该制度，把环境影响评价的范围扩展到有关法律草案、全局性规划和纲要的层面。这些国家的战略环境影响评价制度为我国提供了有益的经验，也为我国战略环境影响评价制度的完善指出了方向。
       3.1渐次扩展我国战略环境影响评价的范围，建立重大决策、规划和立法的环境影响评价制度
       我国《环评法》把环境影响评价对象由建设项目扩展到规划，这是环境影响评价的一大进步，但是我国环境影响评价对象的范围仍有局限性。
       首先，并非所有的规划都要进行环境影响评价。进行环境影响评价的规划主要包括2类：一类是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划(属于综合规划)；另一一类是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划)。笔者认为，这样的规划环境影响评价的范围仍有缺陷：(1)没有规定对不设区的市、县、乡镇人民政府及有关主管部门制定的规划进行环境影响评价；(2)没有规定对综合规划中地位最高、作用最大的是“国民经济和社会发展计划”进行环境影响评价，而这些计划对环境的影响是巨大的。
       其次，现行立法仍未把重大决策、政策以及各种立法活动列入环境影响评价对象。根据中国的历史经验和实践表明，国家的重大宏观决策对于生态环境具有重大影响，因政策和规划导致环境被破坏的情况时有发生。而且，与建设项目对环境的影响相比，政策和规划的失误对环境的影响更巨大，更持久，范围更广泛，破坏性更大，后果也更严重。因此，在我国目前经济发展的产业结构、投资结构与投资方向在很大程度上受到政府部门宏观指导的影响的情况下，开展对国家的政策、法规、计划、规划等的环境影响评价是必要的。具体而言，应该把下列内容列入战略环境影响评价制度的范围：(1)不设区的市、县、乡镇人民政府及有关主管部门制定的规划；(2)国民经济和社会发展计划；(3)地方性法规、规章及相关政策也纳入战略环境影响评价的范围，并渐次扩展到行政法规和国家法律。
       3.2部分性引入替代方案
       替代方案是环境影响评价的重要组成部分，环境影响评价程序的核心即对替代方案进行分析。通过替代方案对环境影响的比较，可选择最佳经济、环境效益的行动方案。因此，在西方很多国家都把替代方案作为环境影响评价制度的一项重要内容加以规定。然而，我国的《环评法》没有关于替代方案的规定，全国人大法律委员会在《环评法》(草案)修改过程中删除了“替代方案”条款，理由是“要求所有的建设项目都要另搞替代方案，难以做到，也没有必要。” 6环境影响评价作为一项决策机制，其功能主要在于为决策者提供关于拟议行动及其各种替代方案的各种环境影响信息，从而使决策者能够确定在环境、社会、经济等方面均为最佳的方案。因此，环境影响评价制度应理所当然地包含替代方案。当然，如果要求所有的建设项目都要另搞替代方案，难以做到，也没有必要。因此，可以参照环境影响评价根据建设项目大小进行分级审批、分级管理、分级进行并编制环境影响评价报告的情况，部分性引入替代方案，即：对于那些需要编制环境影响报告书的政策、规划、立法和建设项目规定其在报告书中设计替代方案，对于那些对环境影响比较小只需要编制环境报告表和登记表的项目，则不作替代方案的硬性规定。另外，可以根据替代方案内容、性质的不同，对替代方案做出不同类别的规定，例如，美国把可供选择的方案分为建议行动和替代方案两类。按照替代方案的性质，又可分为基本替代方案、二等替代方案和推迟行动7。
       其实，我国已有地方性法规规定了环境影响评价的替代方案，如2006年的《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第11条第2款规定：“建设项目环境影响评价应当对建设项目使用的主要工艺、技术的先进性和材料对环境的影响进行分析和评价，并根据需要提出相应的替代方案或者舒缓措施。”这些规定为我国环境影响评价制度引人替代方案积累了一定的经验。因此，笔者建议，在进行充分调查和论证后，适时修订《环评法》，或是制定专门规定替代方案的行政法规或环保规章，来明确规定环境影响评价制度中必须包含有拟议行动的各种替代方案的适用范围、条件以及编制的内容、程序等，以实现经济效益和环境效益的一体化，提高决策的科学性。
       4.健全环境影响评价审批制度
       我国《环评法》对于建设项目和规划的环境影响评价采取了不同的审批程序，对于建设项目的环境影响评价，第22条规定由“有审批权的环境保护行政主管部门审批”；对于规划的环境影响评价，第13条却规定专项规划草案由设区的市级以上人民政府审批，在决策前，先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。因此，环境保护行政主管部门对规划环境影响报告书只有审查权而无审批权。
       目前的审批程序暴露出如下缺陷：第一，建设项目的审批机关是环境保护行政主管部门，但在我国现有的环境管理体制下，环境保护行政主管部门在政府行政系列中处于弱势地位，往往难以独立行使环境影响评价审批权，在实践中环境保护行政主管部门往往基于管理对象的强大，以及同级政府或上级部门的种种外部压力，而让环境评价成为摆设，程序流于形式。第二，目前的《环评法》没有明确规定规划的审批机关必须是编制机关的上级机关，因此在实践中有可能环境影响评价编制机关和审批机关合二为一，这种既是运动员又是裁判员的审批程序违反了公平、公正的原则。第三，即使实践中规划的审批机关是编制机关的上级机关，即政府对其下属所作的影响评价报告来进行审批，政府审批的公正性也无法保障，常常出现决策机关为实现地区经济利益、部门利益而置环境利益于不顾的状况。第四，审批机关还缺乏环境影响评价的客观条件。不管是环境保护行政主管部门还是设区的市级以上人民政府或者其有关行政主管部门作为审批机关，其环境影响评价都尚未建立成熟的技术、方法、程序、内容、评价指标及体系等，因此环境影响评价的客观、公正性都没有相应的保障。现行《环评法》并没有明确规定环境保护行政主管部门内部如何组成环境影响评价小组，在实践中，一般是临时聘请一些专家和有关部门的行政管理干部，以开会的形式由环境保护行政主管部门组织评审；因此，评审人员对评审项目缺乏足够的了解，评审人员也不完全独立于项目建议单位或者其主管部门，易受其影响甚至左右，往往只能根据环境影响报告书(表)上的记载的内容提出意见，这样的评审程序难以保障评审的客观性和公正性，也导致我国环境影响评价率高但效果差的尴尬局面。而设区的市级以上人民政府或者其有关行政主管部门既缺乏专业技术人员，也没有进行环境影响评价的技术设备和条件等，它们实际上不具备环境影响评价的资质。
       为此，对于我国的环境影响评价程序，笔者提出如下建议：第一，对于战略规划项目环境影响评价，建议采取中央、省级、地(市)级三级评审体制(前面已经论述，建议把不设区的市、县、乡镇人民政府及有关主管部门制定的规划、政策等也列入环境影响评价对象)，相应地成立三级环境影响评价委员会。中央级主要负责中央政府政策、规划、计划等的环境影响评价及跨省区的对环境有重大影响的区域环境影响评价的评审；省级主要负责本省的政策、规划、计划等的环境影响评价及跨地(市)的对环境有重大影响的区域环境影响评价的评审；地(市)级主要负责本市、市辖区的政策、规划、计划等的环境影响评价及跨区的对环境有重大影响的区域环境影响评价的评审。第二，对于建设项目，则主要由环境保护行政主管部门负责审批，但应在环境保护行政主管部门内部设立专门的环境影响评价委员会。环境影响评价委员会应当包括具有专门环境影响评价知识的人员，并定期对环境影响评价人员开展技能培训。由环境影响评价委员会负责技术事项的查核，向环境保护行政主管部门的主管领导提出审查意见。第三，加强对评审过程的监督，对于评审人员名单、评审过程及评审报告应建立相应的公开制度，使评审过程有相应的监督机制。第四，建立评审问责机制。如果评审出现问题，可以追究相关人员的评审责任，从而保证战略环境影响评价和建设项目环境影响评价的客观性和科学性。
       5.健全环境影响评价公众参与制度
       我国《环评法》鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价；2006年通过的《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)是我国环保领域第一部有关公众参与的规范性文件，对于保障公众的环境知情权、增强社会民主具有重要的意义。但是，总体而言，我国关于环境影响评价公众参与的规定还存在许多缺陷，例如，公众参与环境影响评价范围过窄、参与时间太晚、参与方式单一、参与程序缺乏法律责任的保障等，这导致实践中公众参与的积极性不高，实效性不强，不能充分发挥公众参与应有的作用，笔者认为，需要从以下几个方面加以完善。
       5.1 扩展公众参与环境影响评价的范围，实现公众的全程参与
       根据《环评法》和《暂行办法》的规定，我国公众参与环境影响评价的对象是“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”以及“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，这样的公众参与范围还是比较狭窄的。对建设项目而言，除了按照环保部下发的《建设项目环境管理目录》应编制环境影响评价报告书的项目以外，其他建设项目没有规定公众参与程序，这样导致许多污染严重的中小企业合法避开了公众参与制度；对规划而言，专项规划以外的一般规划和专项规划中的指导性规划的环境影响评价未规定公众参与，重大经济决策、立法活动也未纳入环境影响评价，而这些宏观规划、立法活动对环境的影响更加深远。
       因此，应当扩大公众参与环境影响评价的范围，尽可能发挥公众在规划、建设项目环境影响评价中的作用，增强决策的民主性。具体而言，除了已有的公众参与的建设项目和规划外，对于那些需要编制环境影响评价报告表、登记表的建设项目，特别是那些规模小但污染严重的企业，也要纳入公众参与的范围，当然，在具体的参与程序上可以适当简化。对于规划和其他决策、立法活动，结合我国战略环境影响评价对象的扩展，只要其可能造成不利环境影响的均应规定公众参与的程序。
       此外，我国环境影响评价中的公众参与，大多数是项目审批后，评价单位接受建设方的委托之后才进行；在此之前，公众对建设项目的信息无从了解，因此无法给出合理、有效的建议，降低了公众参与的有效性。公众参与应该及早介入到环境影响评价中来，在判断规划和开发建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容范围时，就应当吸收公众的意见，并通过公告、互联网等方式及早公开相关信息，从而使公众的建议有的放矢，具有建设性和针对性。同时，公众参与应当介入到整个环境影响评价程序中，实现公众的全程参与。
       5.2 增强参与主体的代表性，实现参与方式的多元化
       我国《环评法》和《暂行办法》规定要采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式公开征求公众意见。但我国的环境影响评价在征求公众意见时，大部分是在环境影响评价大纲审查和报告书审查时，邀请地方代表、相关专家等参加讨论，给出专家评审意见。而对于普通公众，特别是项目周边受影响的居民，感兴趣的团体、个人的意见往往不够重视，在征求项目周边受影响的居民意见时只是随机地找些附近居民填写调查表，没有考虑到他们对项目的了解情况、知识背景和环保意识，并且调查表的内容和形式也比较单一，多为选择题，主观问答题较少，这样获得的公众意见形同虚设。因此，应该增强参与主体的代表性，实现参与方式的多元化。在选取公众参与对象时，既要注重专家、学者意见，又要注重那些具有一定的文化水平、环保意识和法制观念的普通公众的意见，特别要发挥各种环保组织、非政府组织的作用，他们和既有建设项目没有利益瓜葛，还具有相应的知识背景和环保意识，应该鼓励他们的参与，吸取他们的意见。在参与方式上应该实现多元化，除了既有的听证会、论证会、专家咨询、问卷调查等形式外，可以通过热线电话、新闻媒介、互联网信息公布和信息查询等方式，提高公众参与的积极性，增强公众参与的时效性，避免公众参与的形式化，切实发挥公众参与的作用。
       此外，对于违反公众参与的法律责任，我国法律规定甚少，这不能为公众参与的实现提供有效保障，对此，笔者将结合环评法律责任制度一并论述。
       6.健全环评法律责任制度
       6.1 调整法律责任的配置，加大对违法行为的制裁力度
       法律责任的轻重和种类应当与行为的危害或者损害相适应，但是我国目前的环评法律责任制度违反了责任相称原则，部分法律责任规定过轻。备受诟病的是《环评法》第31条，该条将建设单位的违法行为分为2类，第一类是建设单位未报批环境影响评价文件擅自开工建设，第二类是建设单位已报却未经批准而擅自开工建设。从性质上和主观恶意上看，第一类行为显然比第二类情节更为严重，其法律责任自然也应该更重些。但《环评法》对第一类却规定令其限期补办环境影响评价手续，逾期不补办的才进行罚款；对第二类行为则直接给予罚款，这样的规定显然有违责任相称原则。笔者认为，无论是没有报批而擅自开工建设还是已报未批而擅自开工建设，都构成违法行为，都应该责令停止建设，并给予行政处罚。此外，该条也暴露出违反环境影响评价法律责任畸轻的缺陷。该条对2种违法行为规定的罚款额度都是5万元以上2O万元以下，这样的处罚力度对于投资上亿或者数十亿的项目来说，显然是
九牛一毛，不足以对违法行为产生震慑力。对此，笔者认为可以借鉴《深圳经济特区建设项目环境保护条例》，该条例在规定建设单位违法的法律责任时，一方面把罚款数额和建设项目投资总额相对应，投资总额高的，相应的罚款也越多，另一方面也加大了处罚力度，对于建设项目投资总额在1亿元以上的，环境保护行政主管部门可处以20万元以上100万元以下罚款。如此严厉的处罚，可以为环保执法走出“执法成本高、守法成本高、违法成本低”的困局提供有力的法律武器。
       6.2 补充有关法律责任，拓宽责任追究渠道
     《环评法》关于法律责任的规定只有7条，其中2条针对规划环境影响评价，5条针对建设项目环境影响评价，但总体而言，这些规定都比较概括，程序语言多，具体内容少，缺乏违法行为法律责任的完整规定。例如，《环评法》第20条属于禁止性义务条款，在后面却没有规定违反该条应承担的法律责任。《环评法》第27条规定建设项目环境影响的后评价，但是对于审批部门以及建设单位违反后评价并没有规定法律责任，这种立法规定难免导致环境影响的后评价制度流于形式。此外，《环评法》也未规定规划环境影响跟踪评价的法律责任，也缺乏对违反公众参与法律责任的规定，特别是《环境影响评价公众参与暂行办法》洋洋洒洒40条却唯独没有法律责任的内容。因此，笔者认为应该进一步完善《环评法》的第4章的法律责任，尤其要补充如下内容：(1)增设关于违反公众参与的法律责任。譬如，环境保护行政主管部门对未规定公众参与内容的环境影响评价的报告书，不予审批；建设单位在环境影响报告书中隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的，审批其环境影响评价报告书的环境保护主管部门发现后可处以罚款，并依法可对主要责任人员进行行政处罚；建设单位对公众的合理意见不予采纳而擅自开工建设的，可由环境保护的主管部门责令停止生产，处以罚款，并可依法追究主要责任人员的行政责任。(2)增设违反跟踪评价、后评价规定的法律责任：①增加违反第15条关于规划环境影响评价的跟踪评价的法律责任，即对于环境有重大影响的规划实施后，编制机关未进行跟踪评价，或进行跟踪评价后虽发现有明显不良环境影响却未提出改进措施的，应追究编制单位的法律责任。② 增加违反第27条的法律责任，即在项目建设、运行过程中因产生不符合经审批的环境影响评价文件情形而被责成进行后评价和采取改进措施，建设单位违法的，应追究相关人员的法律责任。
       目前，我国环境保护行政主管部门主要是通过行政监督来管理建设项目的环境影响评价，责任追究渠道也比较单一。例如，对规划的编制机关和规划的审批机关的法律责任，《环评法》仅规定：“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分”。由于行政诉讼制度的缺陷，公民、法人或者其他组织对于环境保护行政主管部门违法通过环境影响评价报告审批的行为还不具有诉讼主体资格，对于这样的争端案件还不能在法院得到解决。为了保护环境影响评价实施过程中涉及的环境公共利益，有必要在我国建立环境公益诉讼机制。
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作者：蔡守秋
文章来源：《环境污染与防治》2009年l2月第l2期第31卷