作者：河海大学法学院苏胜利 王亚男
文章来源：《世界环境》2010年第5期
环境治理的困境
在对中国草原治理法律政策的研究中，内蒙古大学杨理教授对现行草原治理中的“围栏”思路进行了反思。他表达了这样一个迷惑：为什么我们刚刚逃离“公地的悲剧”虎口，又掉进了“围栏的陷阱”狼窝？
如果一片草原是公共牧场，每个牧民都可以自由放牧，那么，他们每个个体的理性选择就是不停地增加羊的数量。而随着牧民饲养的羊的数量越来越多，直到有一天，羊群对草场的消耗超过了草场的繁衍能力，这片草场就不可避免地走向退化。这就是“公地的悲剧”。改革开放以后，中国草原治理也面临这个困境，主流的应对方法是倾向于私有化思路，通过围栏的方式保护自己的草场。但是，杨理教授的分析表明，这种方式并不令人满意。一方面，在围栏很普遍，公共草地变得很少的情况下，牧民又开始大力发展人工灌溉草地，掠夺抢占水资源成为新的竞争方式。这意味着，牧民的争夺对象从草场资源转移到了水资源。另一方面，围栏的方式不仅增加了高昂的成本，还使牧民告别了传统生活方式，“天苍苍野茫茫”式的放牧成了怀念。更为重要的是，围栏会造成牧民之间关系越来越淡。这就是“围栏的陷阱”。显然，与“公地的悲剧”单纯的物质损害相比，“围栏的陷阱”还招致了精神生活的破坏。
上述研究证明了我们的环境治理在“虎穴”与“狼窝”之间徘徊，值得我们认真反思。事实上，上述矛盾不仅存在于草原治理中，也存在于水资源保护、水污染防治中，甚至是整个环境治理之中。比如，在西北地区的节水方案探索中，许多人主张用滴灌方式替代传统的大水漫灌方式，因为后者浪费了大量的水。可也有研究表明，传统的大水漫灌方式，其功能不仅在于灌溉，还在于补充地下水资源，维持一个生态平衡。倘若废弃了这种方式而采用滴灌方式，势必导致地下水补充不足，破坏整个生态系统，加剧土地荒漠化。这同样处于“虎穴”与“狼窝”之间。
水污染防治中，为了保障农村地区居民的饮用水安全，通过政府出资或者村民集资的方式，建设自来水供应设施，饮用自来水替代了直接从河流湖泊中取水，生活方式发生了改变。取水方式的改变，也改变了河流湖泊的用途。因为，水的功能是分层次的，如河水可以饮用、淘米洗菜、养殖鱼虾、灌溉、洗拖把等，最后甚至是用来纳污，这是对水的最低功能的利用。村民保护河水是因为他们要饮用，当他们不需要再饮用河水的时候，他们保护河水的意识自然淡薄起来，不会有人去像以前那样制止污染了，甚至会仅仅利用河水的纳污功能，这是放任水污染的发生，会导致更危险的水环境破坏。因此，善意的自来水工程，却在客观上助长了水环境恶化，让人啼笑皆非。这依然是“虎穴”与“狼窝”的纠结。对其他环境要素的保护中，也不难发生相近的问题。因而，我们可以推断，这是中国环境治理面临的普遍困境。
原因解析
中国环境治理徘徊在“虎穴”与“狼窝”之间，原因何在？结合笔者的阅读与思考，原因有三。
第一，环境治理者对生态系统的认识尚有不足。现代社会以来，我们的人文社会科学研究人员承认，人类理性总是有限的。对生态系统的有限掌握，难免会对某一生态要素与生态系统关系产生片面认识，基于这种片面认识选择的治理方案，也难免会导致意想不到的失败。许多人也指出，反观工业社会的环境污染史，人类的理性狂妄难辞其咎。
第二，环境治理者对环境治理受益者自身的需要关注不足。一般认为，环境保护的对象是自然环境与生态系统，这固然没错。但是，与自然环境与生态系统融合在一起的是生活于其中的人群，在特定场景中，人是环境问题的致害者，也是受害者。环境治理中，他们是环境治理的调整对象，同时也是环境治理的受益者。不同于其他自然物，人还有精神生活，有情感需要，特定的人群还有他们在长期的生存与发展中形成的传统生活方式以及以此为核心的传统文化。遗憾的是，许多环境治理方案，都将人群看做治理的被动对象，却忽视了他们的各种需要。因而，人与环境之间的良性互动理想仍然难以达致。
第三，环境治理者对环境保护与文化之间的关系重视不足。与环境污染本身相比，更为可怕的是人们的环保观念被破坏，进而接受污染的现状，丧失防治环境污染的动力。倘若社会文化变成了与污染相适应的“污染文化”，那么，人类将堕入万劫不复的境地，环保事业根本无法推进。这就彰显了文化在环境保护中的重要性。这一点与第二点紧密相关，也为环境社会学研究人员所关注到。但是，遗憾的是，后者在环境治理的政策法律中缺少相应表达。
环境资源国有化难以走出困境
上述思考虽然让我们对环境治理的现状感到失望，但尚不足以使我们对环境治理的未来表示绝望。在脚下，尚有更为合适的道路等待我们去选择。
草原作为公地，其产权属性的变化，除了私有化，还有国有化。上文讨论中较多的涉及到了私有化思路的缺陷，国有化思路是否可行的呢？能否走出“虎穴”与“狼窝”呢？
国有化的思路，将国家作为环境公共利益的代表，规定环境与自然资源等环境要素的国家所有权，赋予政府环境行政管理权。这里首先需要明确两个问题。
第一，国家所有权不同于个人所有权。个人所有权可以根据自己的意愿，占有、使用、受益、处分，在不违反法律规定的前提下自由行使所有权。但是，国家所有权却不同，环境要素作为国家所有权客体之时，国家作为环境公益、社会公益的代表，应该按照公益的目的行使管理权，不能将国家视同于个人。国家不能从中牟利，它不应该是一个利益主体。政府是国家的行政机构，要清楚区分政府部门利益与社会公共利益。政府应按照公益的目的，依照法令行使权力，同时受到严格监控，从而确保其正确行使环境管理权，实现环境要素国家所有权的原初目的。另外，国家所有权也不排斥公民个人的使用权，比如水资源归国家所有，但人们直接从河中取水的权利依然存在。实质上，环境要素的国有化并没有从根本上解决个体对环境要素的分别使用所面临的困境。
第二，伴随着国家行政管理权的政府环境监管，成本高昂。政府代表国家行使环境要素的国家所有权，其主要方式是基于公权力的政府环境监管，它需要高昂的成本。首先是政府与监管对象的信息不对称，比如草原、水流的政府监管中，政府若要准确监控，必须掌握企业、个人的污染信息，但是，这需要耗费大量的人力、物力、财力，这么高昂的成本几乎不可能。其次，政府工作人员被污染企业贿赂的情形也很常见，这被称之为“监管俘获”。对监管者的监督，也需要耗费很大的人力、物力、财力。正因为如此，环境监管的“政府失灵”，成为继“市场失灵”之后的又一难题。
不难发现，试图通过环境要素国有化的方式实现环境保护，并不理想，甚至这一方式也是一个“狼窝”。尽管上述考虑并不影响政府环境监管的重要性，但是这也意味国有化及政府环境监管方式并不能满足环境保护的需求，因而，需要其他环保措施相配合，方能实现最优化。
走出困境的思考路径
那么，与国家环境监管相协调、相配套的做法是什么呢？也就是说，如何选择才能成功地走出“虎穴”与“狼窝”？
上文中，我们已经分析了中国环境治理困境的三个原因，走出困境，也应当从此处开始起步。结合三个原因，我们提出三个方面的思考路径。
第一，从有限理性出发，各地的环境治理应最大可能地尊重传统的生产生活方式，而非盲目引进外地新方案。环境问题的产生，根源在于人类的理性膨胀，以及随之而来的对人与自然关系的误读。在环境治理中，应确认有限理性作为根本性的治理态度。既然人是有限理性的，那么，环境治理就应该最大程度上尊重传统的、比较稳定的生产生活方式，治理主体（特别是政府）只有在迫不得已的情况下，经过充分论证并获得有效方案后，才能改变传统做法。环境治理者在环境治理中，对于传统做法，应秉持极其保守的态度。事实上，这一点并没有被落实，比如在上文中所举的西北地区节水中用滴灌取代大水漫灌的例子，其实质依然是人类理性的狂妄。各地的情况不同，应采取因地制宜的原则。其他地方的许多环保方案，可能在那一地区是最优的，但到了这一地区，却很可能是极具破坏性的。这不排斥对域外经验的借鉴，但必须是谨慎的，要经过充分论证。
第二，从环境治理受益者的需要出发，关注环保动力。环境治理者在环境治理中，不能仅仅把人群作为被调整对象，而应该作为一个互动的对象。这些人群有自己的生产生活方式，有自己的多种需要，包括物质需要和精神需要。他们的处境应当被环境治理者体察到，基于此，应选择最合适的环境治理方式。这种方式应该是照顾到环境治理受益者的物质和精神需要，应该从现实需要出发，从激励开始，保证他们的环保动力。只有这样，环境治理受益者才会真正获益，才会极力配合，环境治理才能最终走入良性循环。在这里，环境民主理念应当被开掘，从环境治理受益者的需要出发，才是实质意义上的环境民主。
第三，关注环保文化的塑造。环境治理的目标，不仅仅是塑造一种人与环境和谐的行为方式，更要培育一种人与环境和谐的文化。后者是前者力量之源，后者较前者更为重要、更为关键。反观现实的环境治理法律与政策，关注的多是对行为的要求，而对于行为驱动力的文化因素，缺乏有意识的促进。法律与文化、法律与道德的关系，是法学研究的重要内容，但在污染防治法中，这一内容确被忘却了。因而，环境治理的法律可能面临着一次重大的思路转型，也可以认为是一次思路扩展。在这一思路扩展中，以污染防治法为中心的环境法，将从直接的行为控制法，扩展到“行为的控制法”与“文化的引导法”并举。具体来讲，现行污染防治法中需要认真研究法律与文化、道德之间的协作关系，通过精巧的法律制度设计，有意识地引导环保文化的发展。这样的法律，将把重心放在环境教育法、环境奖励法。
笔者以为，在中国环境治理中遵循上述路径，或许能够走出“虎穴”与“狼窝”，走入环境治理的新境界。
【本文系中央高校基本科研业务费项目“农村环境法制建设的基础理论探究”（2010B18414）与教育部人文社会科学项目“论生态制度文明建设的路径”（09YJC820025）的阶段性成果】
