近年来，由于社会两级分化和一些地方官府贪污腐败，社会矛盾日益突出，群体事件时有发生。老百姓为维权而抗争，政府为维稳而出警，警民间的冲突日益增多而且激烈。不仅发生了民众因民警的“暴力执法” 而被打伤打死的事件，也有公安人员被民众的“暴力抗法” 而遭袭牺牲。有鉴于此， 早在2003年，王午鼎等35位全国人大代表提出议案，建议在《刑法》中增加对袭警犯罪的处罚条款。2005年广东省人大也有代表建议设立“袭警罪” 。自此以来，社会各界就是否应该设立“袭警罪” 展开了正反两方面的激烈争论。最近全国人大和法学界正在酝酿刑法的修改， 袭警是否入罪之议又重新提起。
概括起来，赞成设立的理由： 一是袭警事件日益增多，不严惩不足以应对；二是警察杈关系国家法治权威和社会安全保障，警察是一项高危险的职业，其特殊性应予法律上的特殊保护；三是国外法制中也有袭警罪，可资借鉴。
反对设立的理由： 一是现行刑法已有“妨害公务罪” 和“故意伤害罪” “故意杀人罪” 等罪名，足可以之应对“袭警” ，若再增“袭警罪” ，纯属多此一举；二是与袭警事件频发相对应的， 是警察滥用职权伤害老百姓的违法案件也频繁发生，是否要设立“袭民罪” ? 三是认为设立袭警罪会让警察更“滥用职权” ，让强势的警察更强势，弱势的百姓更弱势；四是遏制袭警事件的频发不在入罪。而在警方模范守法、文明执法。
我认为，上列正反两方面都各自有其根据和道理，设置与否，也各有利弊得失，需要听取公众和有关专家意见和最高立法机关审时度势予以裁夺。不过，我倾向于在当前政治与社会环境下，将袭警入罪似可缓行；而应当首先探讨造成“袭警” 事件频发的深层次根源。以便对症处方，重在治本。
袭警源于贪官污吏坑警
现今警民矛盾激化的直接导因是，一些地方贪腐官员与奸商勾结，大肆掠夺农民的土地和城市居民的房产，在遭遇民众抵抗时就派出警力，不时造成当事人致死命案。因抵制暴力拆迁而自焚的户主，死后还被斥为“暴力抗法” ，是“法盲” ! 这完全是归罪对象的颠倒，十足的专横霸道。新华社播发的《牢记拆迁悲剧发出的警示》严厉批评：“暴力强拆甚至致人死亡事件屡屡发生， 这是对人民权利的极大漠视和严重侵害，也是对法律精神的肆意践踏。” 《人民日报》也指出： “以身体当筹码，用生命要权利，无奈的选择，原因就在于诸种公力救济方式的失效。”《人民日报》在另一篇文章中又忧心地惊呼：从“野蛮拆迁” 到“暴力反抗” ，由此引发的社会矛盾、上访和群体性事件，已成为影响社会稳定的导火索。
为了压制群众上访和爆发群体性事件， 一些地方政府设置专门的“维稳办” “截访办”，对上访公民加以截留、拘捕、押返。有的地方违反法定程序，动不动就派公安人员跨省逮捕那些批评检举当地贪官污吏的公民、记者。
在贪官污吏横行的地方，公安机关异化为对人民专政的机关。有些地方党政领导稳坐钓鱼台，为了自己的安全和政绩，动辄越权把警察推到社会矛盾冲突的最前线，让他们成为贪官污吏的“家丁” 打手，直面愤怒的群众，从而被群众当作发泄冤屈怨气的直接对象。袭警事件一定程度上是因为警察成了那些贪官污吏的替罪羊，甚至“炮灰” !
可见，袭警之事频发，其根子之一在一些地方党政领导滥用警力，使当地本就紧张的官民关系，转移为警民冲突。可以说，“袭警” 之缘起，某种程度上出自贪官污吏之“坑警” 。
中央曾一再指示地方政府不得动辄动用警力来维护稳定，而应多做细致的思想政治工作，多做实事，切实解决人民的冤屈困难，化解社会矛盾。这固然是为了防止激化政府与民众的矛盾，也可以说是保护警员执法时免遭无谓攻击损伤。如果真从爱护和保护警察的安全出发，除了消极地以“袭警罪” 来震慑潜在的“刁民” 外，更在于遏制地方官员的官僚主义和贪腐行为，严格规限动用警力的法定条件。
当然，这不是说，所谓“坑警” 或滥用警力是普遍的现象，更不意味着面对事关群众权益和社会安全正义的事，也鼓励警察袖手旁观。作为人民的护卫神，“该出手时就出手” 。警察依法执行公务，作人民依法维权的后盾，是人民警察的神圣职责，不作为也是失职。
重塑人民警察的崇高形象与权威
需要指出的是，解决警民矛盾，改善警民关系，相当程度上也在于警察自身的素质修养和自律。
社会主义国家的警民关系本应是鱼水关系。所谓“军爱民，民拥军。军民团结一家人” 。这在解放初期是妇孺皆知的口号和事实。“警察叔叔” 在新中国儿童心目中是高大可敬的亲人。改革开放以来，广大公安民警积极维护社会治安秩序，为民排忧解难，不辞辛劳，不畏艰难险阻，为人民做了多不胜数的好事，受到人民的称赞。有的人甚至牺牲了生命。据公安部统计，近年来，全国各地公安民警在打击犯罪和维护社会稳定工作中遭受暴力袭击伤亡的人数居高不下：1995年因公牺牲395人，其中因暴力袭击牺牲78人， 占19．7％ ；2000年因公牺牲449人，其中因暴力袭击牺牲62人，占13．8％ 。2005年，全国民警因公牺牲414人、负伤4134人……
面对这些状况，民警本应得到公众的关心和崇敬。维护民警依法行使权力实质上就是维护国家法律尊严，树立执法权威。可是，这些年来，警察的形象与威望在民众中却日益减损， 甚至成为专横霸道的象征。这有许多外部原因，如警察被推到第一线充当打手，被当作地方贪腐官吏的专政工具，造成与民对立；某些地方党政机关以权谋私。对公安司法非法干预， 强使公安机关越权、滥权，违法行使权力，欺压百姓，使警察遭到民众的怨恨反对；由于国家对警务的财政投资不能适应13亿人口大国的需要，使得他们在维护社会治安和人民权益上力不从心，存在疏漏，引起公众不满；警察人力不够，往往要借助未经严格训练的保安“临时工” 乃至委托民办非法组织，造成暴力执法的事件等等。
毋庸讳言，公众对公安民警的不满甚至对立情绪，还由于公安民警自身素质问题和内部自我制约机制的缺失。其中还有长期缠绕于他们观念中的某些差误，即不是把人民警察视为人民的公仆，把警察职业视为为人民服务的事业，而误以为是所谓“专政机关” ，警察在执行公权力时往往摆出一副“专政面孔” ，对老百姓居高临下，专横跋扈。如近年时常发生的“城管” 的暴力执法，动辄殴打小商小贩，随意罚没(没收其赖以生存的营业工具如三轮车之类)。 “一粒老鼠屎搅坏一锅粥” ，在市民中所积累的民怨，使市民、小摊贩对整个执法人员产生逆反心理，失去对法律的信仰，执法人员失去执法权威。即使明明是小摊贩违法抗法，执法人员是依法执法，而市民却同情小摊贩，而指摘城管人员。这就是因为总体的执法社会环境不好，缺乏和谐的社会环境和法治环境，执法人员在处理个案中，难以取得市民的谅解、合作。
反映警察公信力滑落的一个标志性的事件是，2OO2年6月1 2日，《内蒙古晨报》以头版头条的位置，报道了一桩令人惊诧的奇事：包头市东河区交警大队交警温永胜，为了疏导堵塞道路的群众，一人周旋在人潮之中，“好话说尽，道理讲透，仍无济于事” 。眼看越来越长的被堵车辆， 越来越多的数百围观群众，他“扑通” 一声跪在人群当中。长达十分钟之久，群众仍不为所动。有人责骂他无能，有人向他扔饮料瓶。亏得一位老人对着人群喊： “ ‘男儿膝下有黄金’ 呐，他是一个警察，我们不要再让这位同志为难了! ” 长者话音一落，终于感动了“上帝” 。人群开始挪动，道路渐被腾开，拥堵的车辆开始缓缓前行。
消息一出， 众议纷纭。晨报当即收到200多个热线电话，互联网上的评说几天内即达上千条。“温永胜到底该不该下跪? ” 成为人们评说的焦点，这且不论；这一事件反映出警察在市民中的威信已丧失殆尽。这位交警的一跪，并不完全是他的个人行为，而是他在代人受过。何以故? 围堵群众之所以不听劝导，最根本的缘由乃是人们对我国的民警以及公检法机关乃至整个法治的不信任。法治不灵而求助于人们对下跪民警的“怜悯” ，不亦悲乎!
近年出现的另一个反映公安负面形象的典型事件是，一位公安干部的儿子在校园里开车横冲直撞，轧死轧伤女学生各一人，竞扬长而去。当人群围堵质问他时，他却傲慢地声称： “你们尽管告我去，我爸是李刚! ” 这后一句雷人怪语，一时成为网络舆论谴责的焦点。这种霸道行径，显示出有公安背景的人员仗势欺人的恶行， 已延伸到他们的“衙内” !这怎能不引起公众对警察的反感!
因此，在讨论袭警是否入罪时，还有必要反思袭警事件之所以频出的警方缘由。有必要大刀阔斧地制裁那些败坏警誉的害群之马，加强对公安人员的警德和法治教育，重新树立“人民警察为人民” 的崇高形象。
化解警民矛盾，要从大局着眼
我认为，警民矛盾的主要方面还在政府。因为他们掌握国家机器和国家权力，处于强势地位， 所以解决矛盾要从政府方面着手。
1．转变权力观。2002年底，胡锦涛总书记提出了一个1 5字方针：“权为民所用，利为民所谋，情为民所系。” 2010年9月1日，习近平在中央党校开学典礼上的讲话进一步地补充了“权为民所赋” 和“权为民所用” 的重要原则。前一句指明了权力的根本来源和基础， 后一句指明了权力的根本性质和归宿。在此以前，2008年8月31日，原湖南省委书记张春贤，还曾提出要“还权于民” 。这些口号，组成了一个从权力来源到归宿的权力链。它是针对现今国内政局和社会矛盾状况、适应人民对权力和权利日益增长的要求而提出的，是治国观念上的一大进步。这种新权力观应当贯彻到党政官员、包括公安民警的头脑和实践中去。要改变“以阶级斗争为纲” 时期把公安机关和民警当成“无产阶级专政工具” 的旧权力观，树立以人为本、执法为民、依法行政、行政服务的新权力观。 明确民警“执法” 不等于只是“执罚” ，而是服务。不能摆
2 改进态度。执法要宽严相济。执法要严，不是苛严，而是严格依法；而待人则要宽，要宽厚、宽容，在处理个案时既依法，也要考虑情理。情、理与法是我们自古以来处理社会纠纷的三维尺度。有时法无可恕，但情有可原时，也不妨网开一面。毕竟土地是农民的“命根子” ，住房是市民的祖居“老窝” ，是他们安居乃至亲人情感之所系，是不容非法侵犯的宪法权利。至于小摊贩的生存权、温饱权比之市容、卫生要宝贵，有时宁可迁就一点，逐步改善，不求立即见效，以免矛盾激化。特别是不能为对付轻微违法或所谓抗法，而穷追猛打， 导致轻微违法者的伤残或死亡，或无法生存下去。
还应当明确，在遇到公民有违法行为而累戒不听时，民警固然有强制执行的权力；但如果你不是依法执法，而是非法执罚甚至野蛮执法、暴力执法时，公民也有抵抗权，即对非法之法甚至恶法与恶行有加以抵制的权利。不能一遇到抵抗就认为是“抗法” ，而要反躬自问所执的法是否违反宪法、法律和公平正义。当然，抵抗权也不能随意乱用，要按一定程序， 如提出申请复议，向有关机关申诉或要求对非法之法进行审查、撤销，对非法执法的行为进行司法控诉，等等。
3 改善措施。要以对话消解对抗。在执法前，尽量找当事人或代表进行听证、协商、对话、沟通，化解矛盾。
总之，警民矛盾冲突，不能单靠“袭警罪” 来威慑；而且在警民关系十分紧张的情势下， 强使袭警入罪，可能产生逆反效果， 加剧警民的对立情绪。在现今政治和社会背景下入罪， 也可能倾向于立法从苛，不利于体现保障民警安全与保护公民权利的平衡。这些都需要从大局着眼，审慎处理。
作者：郭道晖
文章来源：《民主与法制》2011年1期
