对房屋被征收入给予公平补偿，是《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)的一个重要立法目标。这一方面是为切实落实《宪法》、《物权法》以及《房地产管理法有关征收与补偿的规定，保障房屋被征收人的合法权益；另一方面也是为了彻底改变以往房屋拆迁实践中因补偿不公平而带来大量冲突的现象重新建立政府与社会的信任与合作关系。
为了实现补偿公平的价值 目标，《征收与补偿条例》不仅在原则上予以充分肯定，还在制度方面做了精心设计和全面规定：|
第一，公平补偿作为核心原则。该条例第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”公平补偿，就是要求补偿应当与权益损失相平衡，尽可能完全弥补被征收人的实际损失。公平补偿作为征收与补偿制度的核心原则，要为条例所确立的各项具体制度所遵循还要全面适用于实践中的房屋征收与补偿活动。 、
第二，确立合理的补偿范围和补偿标准。补偿范围及标准涉及房屋被征收人的核心利益，也是以往产生冲突的重要因素。《征收与补偿条例》第17条规定：“补偿的范围包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿和因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”在补偿标准的规定上，条例第19条则要求 “对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。被征收房屋的类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在市场上的平均水平价格。其中不仅包括被征收房屋的价格，也包括房屋占用范围内土地使用权的价格。条例还规定了搬迁费、临时安置费以及停产停业损失的补偿标准。
第三，规定适宜的补偿方式。补偿方式影响着被征收人实质利益的回复程度。方式配置的不当、不公，轻则会使个体利益受损，重则会导致社会矛盾丛生。《征收与补偿条例》第21条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”条例在补偿方式的设置上给予被征收人充分的选择权 ，体现了补偿的公平性。与以往制度相比，条例还规定了原址产权调换制度。即“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。作为一种新的城市房屋征收补偿方式，原址产权调换制度可以从根本上扭转第三，规定适宜的补偿方式。补偿方式影响着被征收人实质利益的回复程度。方式配置的不当、不公，轻则会使个体利益受损，重则会导致社会矛盾丛生。《征收与补偿条例》第21条规定：“被征收人可以选择货币补偿 ，也可以选择房屋 产权调换。”条例在补偿方式的设置上给予被征收人充分的选择权，体现了补偿的公平性。与以往制度相比，条例还规定了原址产权调换制度。即“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者 就近地段的房屋”。作为一种新的城市房屋征收补偿方式，原址产权调换制度可以从根本上扭转“穷人迁出城市黄金地段，而将富人迁入”的现象减少隐性损失，解决征收导致的被征收人的生存成本问题，如求职就业、交通出行、就医购物、子女入学等。原址产权调换还能照顾被征收人的无形利益，如享受原居住环境、延续邻里关系等。
第四，明确调查登记制度。被征收房屋的各项情况是作出征收补偿的基本依据。《征收与补偿条例》第 15条和第24条规定，征收人应当对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记并向被征收人公布。未经登记的建筑则需要进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。该规定意在划清征收补偿对象的范围，使应当获得补偿的被征收房屋 “一个也不能少”。对未登记的建筑也不简单地 认定不补偿，而是区分具体情况加以处理。另外，将被征收房屋的具体情况向被征收人公布这一公开规定促进了征收过程中的信息对称，既利于被征收人提出异议，又防止某些被征收人利用信息的不对称 “漫天要价”。
第五，确立中立客观的房屋评估制度。房屋评估是确定征收补偿额度的重要依据。在征收补偿的过程中，被征收人对房屋评估制度的中立性和客观性倍加关注。《征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。” 这一条文试图从评估主体的选定上改变以往征收一方选定评估主体的现象，由处于相对弱势地位的被征收人通过多种方式选定房地产评估机构，有利于避免房屋评估主体在评估过程中偏向征收人。在被征收人选定主体的各种方法中，第20条也规定了一定的适用顺序，在保障评估公平的基础上，防止由于被征收人意见过于不同而导致评估周期拉长。从某种程度上说，这是在被征收人私益和公共利益之间的平衡。《征收与补偿条例》第12条还规定，房屋评估机构必须独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。第34条中房地产评估法律责任方面的 也规定了一定的适用顺序，在保障评估公平的基础上，防止由于被征收人意见过于不同而导致评估周期拉长。从某种程度上说，这是在被征收人私益和公共利益之间的平衡。《征收与补偿条例》第12条还规定，房屋评估机构必须独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。第34条中房地产评估法律责任方面的规定也保证了房屋评估结果的公平性。
第六，建立先补偿后搬迁制度。由于《城市土地拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)在这一方面未加规定，在各地以往的实践中，常常出现房屋拆完而补偿迟迟未到位的案例。针对这一情况，《征收与补偿条例》第27条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”依照条例规定的要求，征收人必须在补偿工作完成之后，才能要求搬迁或申请法院强制执行。绝不能先让被征收人搬走，事后再来沟通协商补偿问题。这是保障被征收人获得公平补偿，减少被征收人对征收行为的抵触情绪的有力制度。此外，条例第12条规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到户、专户存储、专款专用。”第28条规定，市、县级人民政府申请人民法院强制执行补偿决 定时，应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点、面积等材料。
第七，规定参与程序和公开制度。为了保证补偿结果的公平，需要从程序上保障被征收人的参与。《征收和补偿条例》在补偿方案的制定、房屋价值评估以及补偿协议的订立过程都规定了相关程序。如条例第 10条规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第 1l条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”条例还全面规定了公开制度。包含补偿方案在内的征收决定、征收范围内房屋的调查结果、补偿标准、补偿决定以及最后的分户补偿情况都要在社会或被征收人的范围内公开，以确保公平。
第八，赋予多元救济手段。征收决定、被征收房屋价值评估和补偿决定是征收补偿过程中的三个最为重要的环节，被征收人补偿权利的实现紧密相关。《征收与补偿条例》第 14条、第19条和第26条分别规定了对被征收人的救济手段。第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作 出的房屋征收决定不服，可以依法申请行政复议也可依法提起行政诉讼。” 第26条规定：“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议也可以依法提起行政诉讼。”第 l9条规定：“被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”这是对已废止的《拆迁条例》没有规定评估结果救济的一项重大进步。此外，房屋被征收人对房屋征收过程中其他具体行政行为不服，还可以依据《行政复议法》和《行政诉讼法的规定，申请行政复议和提起行政诉讼。
从以上规定可以看到《征收补偿条例》在两个方面强化补偿公平：
一是征收人与被征收人之间的公平。这是补偿公平最基本最重要的方面。因为征收发生在政府与房屋被征收人之间，为公共利益进行房屋征收是促进经济社会发展和实现工业化、城镇化的需要，但房屋征收会对被征收人带来很大损失，包括物质和精神的损失，还包括无形的损失等。在必要的情况下为公共利益而牺牲个人利益是不可避免的选择，对被征收人给予公平的补偿也是保障 和实现社会正义的基本要求。按照公共负担平等原则，被征收人受到的损失要由全体受益者承担，也就是通过可行的补偿制度来全面抵消因房屋征收而带来给被征收人的损失。因此， 征收与补偿条例》全面考虑了影响征收与补偿的各个环节和各个因素，规定一系列具体制度来保障补偿的公平。二是被征收人之间的公平。相同情况、相同对待，这是行政运作实质合法的一项重要要求现实生活中，多数情况是房屋被征收人数众多如何实现平等对待，也直接影响到征收补偿的整体公正水平。过去由于补偿信息不公开，也由于熟人关系、权力滥用等原因，常在被征收人之间形成补偿标准悬殊的情况，也造就了一些漫天要价的 “钉子户”。为此，《征收与补偿条例》规定被征收房屋的调查情况以及分户补偿情况都要在被征收范围内予以公开，以便相互监督，确保公平。
无可置疑，《征收与补偿条例》在公平补偿的 制度设计上取得了很好的成绩，但依然存在一些 值得加以细化规定的地方。《征收与补偿条例》把不少问题都留给地方立法去解决。房地产价格评 估机构的选择办法、停产停业损失的具体计算办法等，条例规定由省、自治区、直辖市制定。就停 产停业损失的补偿而言，过去各地的计算方法迥异，有多种计算方法：(1)以被征收房屋总体价 值的一定比例计算；(2)按房屋面积计算；(3) 根据经营收入、利润等指标确定；(4)由评估机构评估；(5)据实补偿、协商确定。如何保证地方在立法过程中能够充分保障被征收人的合法权益，在补偿标准上除立法局限外，《征收与补偿条例》在实施的 过程中也可能会遇到其他方面的困难，需要进行 摸索和积累经验。一是政府和社会对条例的理解 和把握。目前，有些条例规定的认识不是很准确。认识出问题，执行就有难度。因此对条文的正确 理解极为重要。二是配套制度的建设。条例的规 定涉及到很多配套制度，包括政府制作相关规划 时老百姓如何参与，如何组织听证，市场价格如 何确认，房屋价值如何评估等等。这些具体的执行问题都需要加紧制定配套制度。当然，配套制度的制定也需要时间和经验，有一个逐步完善的过程。三是政府官员能否娴熟地运用法律来处理 房屋征收与补偿的问题。同时，官员是否具备拆迁过程的一些技能、应对风险的能力等，也可能 影响到条例的执行。四是社会的配合。没有社会不以地方具体情况为名，行 “一刀切”之实，是今后条例在实施中应当考虑的重要问题。的理解和真诚，仅靠政府 自己去运作，很难有好 的执行效果。
总之，补偿公平是《征收与补偿条例》追求的核心价值，也是在其制度设计中着墨最多的部分。其不但与被征收人对补偿是否满意，对政府征收行为的认同程度相关 ，而且与政府和被征收人之间的关系如何从对立转变为协作相关。《征收与补偿条例》在公平补偿方面有了良好的起步，但仍然有待今后的进一步落实、贯彻和细化。
作者：薛刚凌
文章来源：《苏州大学学报》2011.1
