制约性因素分析
30年来，尽管中国陆续颁布实施了近30部环境、资源、能源、清洁生产与循环经济促进方面的法律，以及大量的行政法规、部门规章和地方性法规或规章以及各类环境标准，但中国“环境状况局部好转、整体还在继续恶化”的趋势在几十年里并没有根本改变。严峻的环境质量现状表明，上述法律法规、标准的实施并没有在实践中起到应有和预期的效果。尽管20世纪80年代党中央国务院就宣布环境保护是一项基本国策，国家环保机构最终升格成为环境保护部，彰显了国家对环境保护工作的极度重况，但此举在一定程度上也反应出中国环境保护形势的严峻程度。
“六五” 至“十五” 规划时期，中国环保指标从未完成的事实表明， 即使“十一五”期间中国在节能成排方面能够有所突破、取得成就，也仍然不能解决多年来环保领域“旧账未清、又欠新帐” 的局面。在法律实施所需外部公权力因素和体制与机制等因素的制约下，环保执法的总体况宛如执法部门间流传的“工商执去靠执照，税务执法靠发票，公安执法靠手铐，环保执法靠口号”那样，困难重重、步履维艰。
体制与机制因素
首先， 除了多年来地方干部考核唯GDP论以外，财政“分灶吃饭” 体制与对企业实行的“条块分割” 管理模式，使得地方官员不得不将执政重点放在经济增长上，而放松对社会公共福利事务的关注。此外，由于环保不但不能增加财政收入，反而需要大量支出，特别是前述考核指标原因，因此地方政府缺乏推进环保工作的动力。
立法因素
人大立法受限于行政部门的权力，立法规划不合理、反映部门利益浓厚，造成环保法律最终呈现出“没有大错也无大用” 的尴尬局面。此外，授权行政主管部门起草草案的做法，造成立法行为各自为阵，立法工作成为政府部门之间争权夺利的“主战场” ，进而出现立法工作封闭神秘化、部门权力擅自扩张和部门利益法定化、无问责规定和职责虚无化、关联部门和公众利益淡漠化、行政强权化和司法救济简单化的现象。
许多新兴和重要领域并未及时制定相关法律，造成环保管理工作的被动。如土地污染防治、生物安全与外来物种入侵、化学物质环境风险管理、应对温室气体排放等。另外，现有法律规定不合理，大量环保法律规范或者缺乏可操作性，或者由于与立法目的、法律原则、基本制度相矛盾而无法执行。如关于地方政府对环境质量负责的规定有行为模式但无法律后果；再如有些法律条文甚至违反立法目的，如环评制度的补办报告书规定、排污费制度的超标收费规定等。加之环保法律责任制度设计不严密，对违法行为的惩罚力度过低，使得环保执法缺乏足够的震慑力，或者只关注解决环境行政管理问题，而忽视对公民环境权益的保护和救济。
行政因素
环保管理体制不畅。环保部门虽然不断升格，但环保执法始终掣肘于各级行政部门，既无法从与其他行政部门的“争斗”中脱身，又要屈服于地方政府或个别领导的“利益” ，不能有效行使统一监督管理职权：另一方面各分管部门各自为政，诸如“九龙治水反坏水”的现象在环保执法的各个领域比比皆是。 “分管”权力严重制约了环保部门的“统管”职权，交又、重叠和冲突的行政管理职能不仅在各部门之间形成内耗，而且还极大地影响了环保执法的效率。
地方政府的压力和制约。环保部门行使执法权力不仅要依据法律，更要依据地方政府首长的意志及地方政策，在一切为了经济发展的背景下，形形色色的“保护”企业遍地开花，地方各级环保局长“顶得住的坐不住”现象就不足为怪了。
环保投入不足，部门执法能力也不足。《国家环境保护“十一五”规划》确定的“十一五”期间环境保护投资需占同期国内生产总值1.35％ 。尽管这个比例比“十五”期间有了一定的增加，但与发达国家的3％相比仍有较大差距。此外，国家对环保部门的投入相对不够，环保部门的人力、物力、财力均不能满足日益严峻的环保执法需求。
司法因素
首先， 各级法院通过各种通知、文件限制受理“群体性”、“疑难”、“复杂” 、“敏感” 的环境污染侵害案件，导致污染受害人无法通过司法手段获得救济。这实际上就等于放纵了污染加害人，加大了环保执法的难度。进而增加了信访的数量；其次是对环保部门申请强制执行的支持不够。法院由于种种原因对环保部门依法申请强制执行并不热情，造成环保部门投入巨大资源作出的处罚无法实现。这就在抑制了环保部门执法积极性的同时。降低了法律的权威和环保部门的公信力；第三是追究环境犯罪不力，无法有效震慑违法者和潜在的违法者。自1997年《刑法》实施至2007年，经人民法院判决的“重大环境污染事故罪” 案件不到30起，不足同期特大、重大环境污染事件数量的1/10。可悲的是，一些司法机关一方面“放纵”导致重大环境污染事故的企业，一方面却热衷于以“破坏生产罪” 、 “聚众扰乱社会秩序罪”等罪名追究忍无可忍、暴力抗污的受害人的刑事责任。现实中，后者被追究刑事责任的概率和次数远远超过了前者。
企业、公众和社会因素
地方保护使得违法污染企业很难得到相应的行政制裁，在利益追求最大化和“违法成本低” 因素的驱使下，企业宁可违法也不守法。而当前，公众参与和社会监督的机制尚未完全建立，公众需要掌握的政府信息公开不够，尚停留在只有原则、没有制度保障的阶段，因此远远没有发挥其弥补政府执法和监督力量不足的巨大作用。
对策建议
增强执政能力，改革与社会发展不适应的体制与机制
要完善干部考核机制，加大环保指标在考核指标体系中的比重；要进一步完善中央与地方的财权和人事权划分，使地方政府有足够的财政资源投入环境保护。
强化人大立法和监督，提高环保立法质量
尽快制定土壤污染防治法、环境损害赔偿法、外来物种入侵防治法等新法，以填补法律空白；修改现行法律或制定实施细则，增强法律的可执行性，删除或修改与立法目的不一致的法律规定；完善法律责任，加大对违法者的处罚力度。在民事责任方面，应当由检察机关或环保部门代表国家提起诉讼，要求污染者恢复被污染的环境或者赔偿国家治理环境所投入的费用。在行政责任方面。应当建立“按日连续处罚制度” ，对拒不执行环保部门责令改正等行政命令者给予执行处罚制裁。在刑事责任方面，适当降低重大环境污染事故罪的门槛，扩大危害公共安全罪和危险犯罪在环境污染领域的适用，以刑罚来遏制违法者的违法；中动；在立法程序方面，改变部门主持法律草案起草的现状，减少环境立法的部门利益色彩。
理顺环保管理体制，重整环保行政职权
加大环保投入，理顺现有的环保行政监督管理体制，建立以环境保护部为中心的“大环保”格局。在“三定方案”中明确统管和各分管部门的职权职责。防止职能交叉和互相牵制；修改环保法律，赋予环保部门一定的强制执行权：包括为确保执法有效性而采取的强制措施以及在发生重大急迫且不可恢复的损害或是在有重大污染事件发生时采取的强制应急措施。
完善环境保护的司法途径，打击危害环境犯罪
加强对污染受害人的司法保护，废除各级法院违法或不适当地限制个人或集体提起环境污染侵害诉讼的规定，保障污染受害人获得赔偿的权利，加大污染者的违法成本：继续完善已有的环保法庭制度，以加快环境相关案件以及强制执行的审理，并且积极探索建立具有中国特色的环境公益诉讼制度：继续完善已有的由检察机关或环保部门代表国家对污染者提起民事诉讼的制度，以此解决“企业污染、群众受害、政府买单” 的困境；通过刑法的威慑力遏制恶意排污、危害环境和人民生命财产的行为，依法严厉追究构成重大环境污染事故罪的行为；加强环保部门和司法机关的联系和协调，完善环保部门向司法机关移送刑事案件的制度，切实避免环保部门“以罚代刑”的情况。
最后，应当进一步发扬社会主义民主，加大公众参与和社会监督的力度。并通过制度创新鼓励企业履行环境社会责任。提高企业遵守环保法律的意愿和水平。
作者：汪劲
文章来源：《世界环境》2010年2期
