早在1993年八届全国人大成立环资委之时，1989年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）的修改就被纳入到修法的议事日程。尽管此后第九、十、十一届全国人大常委会均将修法纳入立法规划，并开展了数十次专题调研、执法检查以及专门组织法律专家和官员赴境外考察培训环境立法，但直到18年后的2011年年初，全国人大常委会才最终决定将《环保法》的修改作为2011年度的立法工作，环资委也将修法草案的工作委托环保部进行。从修法动议的这一历程可以看出，修改《环保法》的难度是相当大的。
出乎很多学者、官员以及各界人士的意料，本次修法确定的总目标是“有限修改”，修法的基本原则是“有限目标、突出重点”、“稳定体制、固化职责”与“强化责任、完善制度”。根据我个人1993年以来多次参与全国人大环资委以及与有关部门就修法工作进行研讨的理解，做出这种选择，一是因为18年来伴随环境污染和生态破坏的不断加剧，修法呼声日益高涨；二是因为修法作为环保法治的一项系统工程面临诸多现实课题，不仅理论分歧较大，而且因体制和机制问题导致的实践难度也很高。在这个背景下，全国人大常委会决定修法并将总目标定为有限修改，是特定历史条件下，既高度肯定1989年《环保法》的地位与作用又合理推动作为环保基本法的《环保法》与不断修改完善的有关环保单项法律法规在制度之间建立互动关系的两全之策。
摆在立法者面前的现实是：18年来我国社会主义法律体系不断完善，环保单项法律制度不断健全，环保机构改革不断推进，公众环境意识不断提高，环境司法保障不断增强。如果再加上环保压力不断增大的现实背景，我认为本次修法成功的关键是要将“有限修改”的基本命题化为“有效修改”的立法行动。以下本文拟就“有限”与“有效”的关系结合我国环保法律实施的现状与问题，就修法工作涉及的十大立法课题及其应对策略作基本论述。
课题一：有效协调修法思路和立法模式
对于《环保法》的立法思路及其与我国环境法体系的关系，法学界一直存在着法典模式与“基本法—单项法”模式的不同认识。在两大模式之下还有更为细致与不同的分化，因此一直没有统一认识。这也是十多年来法学界影响《环保法》修改的重要因素之一。
本次全国人大常委会决定有限修改《环保法》，似乎从修法思路上回避了模式选择问题，但若修改不当，则会给未来构建环境法律体系或者法典化编撰带来更多麻烦，从而影响我国社会主义法律体系的进一步完善。因此有效协调修法思路和立法模式成为有限修改成功的第一个课题。
我认为，有效协调修法思路和立法模式，应当在保持《环保法》现有框架体系的基础上，将该法定位在国家环保基本法的范畴之上。据我观察，无论是法学界还是政府有关部门，他们对《环保法》作为国家环保基本法的认识与适法上对该法的“普遍尊重”是现实存在的。但是，除环境污染防治单项法律的结构与内容基本一致外，自然资源与能源、循环经济与清洁生产领域等的立法无论在管理模式、制度体系还是在执法方式等方面都大相径庭，很难形成目标一致、体系完整的广义环境法的体系。
因此，尽管修改有限，但在立法思路与模式上应当对既有自然资源保护、能源合理利用和清洁生产与循环经济等领域目标一致的法律制度在修法中予以统一。同时此举也不影响未来我国环境法体系及其发展模式的构建与选择。
课题二：有效解决《环保法》自身问题
分析20多年前制定的《环保法》自身存在的问题，我认为主要表现在计划色彩浓厚（尽管在实行有计划的商品经济时期）、与单项环境与资源保护法律之间效力定位不清、全方位环保监管思路不明、政府责任缺失以及与其他基本法（如民法、刑法、程序法以及相关法律）在适用上关系混乱等方面。因此有效解决《环保法》自身存在的问题成为有限修改成功的第二个课题。
虽然不能指望对《环保法》的有限修改能够一一解决上述问题，但本次修法必须确立几个相对明确的原则和操作指引。如明确政府凭借公权力实施环保监管与环境利用行为人主动积极地通过市场自主、自愿调控的关系，确立与污染防治条款同等的生态环境领域开发与保护目标和方法，创立环保执法的联动与纠错机制，借鉴《水污染防治法》修改确立的环保目标责任制和考核评价制度，等等。
课题三：有效衔接其他环保单项法律法规与国家有关基本法律
有限修改《环保法》成功与否的第三个课题，是修法是否能够有效衔接《环保法》与其他环保单项法律法规以及国家有关基本法律的问题。
本文已在前一修法课题中提及这两个问题。首先，自1989年《环保法》颁行以来，我国先后颁布实施或者修改了20多部环境与资源保护、循环经济与清洁生产以及节约能源等方面的单项法律和行政法规。其次，也更为重要的是，国家民事、刑事和规范行政行为的基本法律也在不断制定或者修改完善，环境法治的氛围和条件已经基本形成。
我国环境与资源保护单项法律法规的不断完善，特别是国家民事、刑事与行政立法的不断健全，已将作为环保基本法的《环保法》推向一个越来越尴尬的境地。首先，论法律调整的环境资源要素或者法律关系领域，它的制度建设不及环境与资源保护单项法律法规广泛、具体和具有可操作性；其次，论涉及环保的传统实体法责任与程序法规则，它较之于国家民事、刑事与行政立法要么点到为止、要么因效力不及而影响实施，我们也从未看到国家司法机关对《环保法》规定的司法条款作出解释；最后，上述两类法律未作规范、需要由《环保法》解决的法律空白，却在《环保法》文本中找不到任何根据，自身也是空白。所以我十多年来一直对《环保法》的存在价值表示怀疑，也曾多次提及若不作出有针对性的修改还不如将其废止的主张。
鉴于《环保法》的修改涉及诸多环境与资源保护单项法律法规的效力及其范围，同时还涉及部分国家基本法有关环保与资源、能源开发利用的原则规定以及有针对性的实体规定或者程序规定，因此从有效衔接其他环保单项法律法规与国家有关基本法律上看，修法还应当对《环保法》与这两方面法律法规在适用上的关系、法条竞合及其适用等方面作出特别规定，以避免各个法律今后在具体适用上可能出现的麻烦与混乱。
同时，此举还可以为今后国家进行环境法律体系的整理和清理或者编撰环境法典奠定立法基础。
课题四：有效完善公众参与途径
环保公众参与，一直是我国环保立法的一项基本原则。而现行《环保法》和其他单项法律法规、包括《环境影响评价法》及其相关法规规章至今也没有切实解决这个问题，所以说有效完善公众参与途径是有限修改成功的第四个课题。
我们常说，环保法在部门法分类上既不属于行政法，也不属于民法。限于环境和资源的多元价值，环境法律关系在构成上往往兼具公权与私权性质，一个看似简单的行政许可开发行为，法律关系的主体一定会涉及诸多对环境多元价值进行本能性利用的公众和群体，即使是司法机关在处理环境民事权益纠纷时也会拿公权力的环境标准来衡量是非。这也是为什么会有环境权的概念的根本原因，因为不当的环境与资源开发利用行为，会侵害广大公众的环境权益。
从这个意义上讲，我们应当顺应全国人大提出的建立有中国特色的社会主义法律体系的要求，将以往《环保法》的行政管制法本位向社会法本位的方向推进。
这一点，立法者应当多听法学者的建言和公众、环保团体的诉求，他们才真正代表民意。我们决不能为了便于政府及其主管部门“好管”而将公众参与条款原则化、教条化。因为《环保法》不仅是政府及其有关部门实施环境管制的工具，也是所有公众和个人拿法律说事并据以保护自身合法权益不受侵害的来源和准据。
修法时有效完善公众参与途径最简单的方法，就是将公众环境权益包括知悉权、建言权、受尊重权以及救济权等在现有条文的基础上进一步明确，特别是在行使权利和谋求救济的程序上要具有可操作性。
课题五：有效明确政府官员环保责任
无论是作为环境法体系中的环保基本法还是环境法典，各国环保立法无不将政府主要官员作为环保责任的首要对象。
或许是受限于“党管干部”的原则，我国环保立法对政府官员责任的规定一直呈躲躲闪闪之势，或者干脆只规定行为模式而不规定法律后果，导致《环保法》缺乏起码的责任追究机制。加上一些地方制定的领导干部政绩考核机制缺乏公民环境福祉考量目标以及中央和地方财政“分灶吃饭”的体制，引导地方政府官员热衷于“招商引资”和搞“短平快”的固定资产投资项目。我国环境质量状况20多年来一直呈“局部有所好转、总体还在恶化”之势的最重要的原因，在我看来，应当归咎于地方政府官员没有依法对环保负起责任。所以有效明确政府官员环保责任是有限修改成功的第五个课题。
我国“十一五”规划中节能减排等约束性指标的完成情况表明，只有将环保责任与政府官员的政绩考评挂钩，才能使对政府官员保障环境质量不断改善的环保指标和责任落实到位。本次修法应当总结这一经验并利用《国家主体功能区规划》的实施，明确将政府官员的环保责任与政绩考评联系起来，实行环保目标责任制和考核评价制度，将环保目标完成情况作为对地方政府及其负责人考核评价的主要内容。
课题六：有效突破环保行政外部制约
实际上，环保行政的主要外部制约因素来源于地方党政主要领导干部。这一问题及其解决方法前文已述。这里所讲的有效突破环保行政外部制约，是指有效突破来自其他与环保相关的政府部门的制约，它是有限修改《环保法》是否有效的第六个课题。
《环保法》规定了环保统管与分管相结合的管理体制，十多个政府主管部门与环保部门统管职能都有直接交叉。尽管30年来环保部门经历了从国务院机构管理部门到国务院组成部门的演变，但因各部门职能交叉导致环保执法监督体制不畅、“统管管不了、分管管不到”的现象比比皆是，呈现出高消耗、低效能、低产出。
诚然，修法不应回避体制不顺所带来的矛盾和问题，而体制问题并非修法所能解决的。为避免修法过程中引发相关部门因不同认识而发生的争议，在有限修改的同时我们应将20多年来政府机构改革的成果和国务院“三定方案”已确立的环保职权职责关系在修法中一并考虑，将重点放在落实部门责任上，才能使修法实现既照顾现状，又为未来政府实行大部制改革、理顺环境管理体制提供模本的作用。
课题七：有效强化环保监管
“环保执法难”是当前我国环保法律实施的真实状况。我曾经专门对此做过调查，发现“环保执法难”的主要根源是环保执法权受限于地方政府的经济增长政策，因为政府部门中只有环保部门扮演着环境公益推动者和经济发展平衡者的角色，恰恰这些都有悖于地方政府官员的短期发展政绩。因此过去在环保立法中政府常常会向立法机关施加压力，以“不切合中国的实际为由”尽量让法律法规减少赋予环保部门更多有强制力的执行权，从而使环保部门有责无权，实践中降低了环保执法的有效性。
最近5年，随着环保机构改革的深入、司法保障作用的加强以及修改单项环保法律时与时俱进地固化环保执法权限，各级政府在加强环保执法权能工作方面已取得了很多突破。因此，能否在本次修法中将分散在各个单项法律法规以及国务院机构改革方案等文件中强化环保监管的内容纳入修法之中，是有限修改《环保法》能否有效的第七个课题。
从内容上看，如下几个方面的条文应当在修法中予以固化。第一，建立中央与地方环保部门分别管辖的监管体制，如建立跨地区的污染联防体制并设立区域性国家环境督察机构，由他们代表国家环保部门行使执法权和生态破坏索赔权；第二，与制定中的《行政强制法》内容相一致，赋予环保部门在一定执法范围和领域的强制执行权，引入执行罚手段（如按日连续处罚制）让环保行政命令能够令行禁止；第三，引入人大执法检查制度与环保执法报告制度，从立法监督的角度保障环保执法的有效性。
课题八：完善环保基本法律制度
本次有限修改《环保法》的实质，是对包括环评、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区污染防治协调、人民政府环境质量责任等在内的环保基本制度进行完善。因为原本出于《环保法》的这些制度在后来的立法与执法实践中，它们的程序、方法、内容与效力等都已发生了重大改变，而且目前还在不断变化。
以我参加国家立法的经验，在环保基本法中重申污染防治单项法律法规已经规定得更为具体的条款是比较困难的，因为从法律适用上看写了也等于白写。因此，有效完善环保基本法律制度是有限修改成功的第八个课题。
那么，修法应当如何找到重申这些基本法律制度的突破口以保成功、有效呢？
首先，在修法时应当做到“固化既有、拓展前沿”，即将已改革完善的制度内容作概括性与衔接性重申，同时应当为制度的进一步完善或创新留出立法空间；其次，在修法时应当重点关注并解决“制度本质相同但权务关系不同”的问题，即将不同时期针对不同环境要素制定或者修改的单项法律法规对同一制度作出规定的不同在修法时予以统一并澄清；最后，在修法时应当“轻行为模式、重法律后果”，即在制度明晰的前提下将重点放在切实保障制度得以有效执行的措施方面。例如，环评制度应当关注设立“补办”的条件与“三同时”监管以及政府有关项目审批部门违反程序操作的责任；排污收费制度应当关注并与未来中国税费改革措施相衔接；限期治理制度更要强调制度的行政强制属性，确保令行禁止；公众环境权益规定更应当关注权利的行使与救济保障；环境标准制度则需要强调编制标准的民主性以及适时修改和补充标准内容；环境监测制度应当在考虑现有国家环境监测网络和体制下各部门的配合分工与市场化并明确统一发布环境信息机关的权力及其效力；跨行政区污染防治协调必须建立相邻行政区域的联防互动机制与利益分配机制；人民政府环境质量责任制度则更应当关注政府官员任期的质量目标和要求。
特别需要指出的是，本次修法有关环保法律制度的完善不仅要考虑执法主体在法律适用上的有效性，还需要考虑引入信息公开和公众参与机制。因为环保立法的任何一项制度的实施都必然涉及公众环境权益的各个方面，环保行政法律关系的构成绝不仅仅是环保部门与相对人之间那么简单。
课题九：有效解决“违法成本低”
目前，企业通过违法获取利益的行为主要表现在如下几个方面：第一，在项目环评阶段，项目建设单位不理睬环评程序或未经环评批复先建，在环保部门发现后通过“补办”环评手续弥补，此举既可以赢得项目建设时间，又可以倒逼环保部门事后予以批复同意；第二，在项目建设“三同时”阶段，利用环保监管密度不高故意逃避环保设施建设与运营义务，或者在竣工验收时骗取环保部门许可，达到减少环保投入的目的；第三，在排污申报或者登记、现场检查等阶段，故意瞒报或者编造虚假数据骗取环保部门的信任，达到少缴或者免缴排污费、超标排污费以及逃避违法处罚的目的；第四，故意私设暗管偷排污染物，或者拒不执行环保部门依法做出的责令限期改正、限期整改或者限期治理命令，持续获取违法收益。
尽管违法企业在事后会有很多借口推脱责任，但是故意钻法律的漏洞或者主动规避法律制度的企业仍不在少数。因此，有效解决企业“违法成本低”问题是有限修改成功的第九个课题。
实际上，解决这个问题的立法方法很简单，除了在完善环保法律制度的法律后果方面规定与行为模式要求相匹配、得以填补制度规范性与实效性不强等漏洞的处罚条款外，还应当通过修法确立统一、共通追究环保违法行为责任的条款。这一点，各国与各地区目前通行的将按日计罚作为确保行为模式与行政命令得以彻底遵守的执行罚措施，应当成为本次修法重点考虑的可以有效解决“违法成本低”的手段与方法。
课题十：有效运用环保司法手段
综观30年来我国的环保立法，强调政府环保行政作用的指导思想远远高于重视并运用司法手段保护环境的理念。因此，当环保行政遇到司法审查问题时，当污染被害人需要司法救济时，以及当人们认为对严重污染环境行为应当给予刑罚制裁时，环保立法给出的司法条款总是欠缺得很多。所以，能否在法律责任章尽可能多地完善法律后果规定，引导今后更多地运用司法手段保护环境，理所当然地成为修法是否成功和有效的第十个课题。
在委托环保部修法的文件中，全国人大环资委特别提出“要在形成中国特色社会主义法律体系的新起点上”开展修法工作。这里的“法律体系的新起点”，是指全国人大对我国现行部门法律体系类别所作的最新划分，这一划分已将我国环保法律体系纳入社会法律体系的范畴。因此，这一点一定要引起参与修法的官员、学者与其他参与立法者的注意。
本文已多次指出，鉴于环保有关法律行为涉及诸多不同性质的法律关系，因此我们不应当简单地套用环境政策所倡导的“环保靠政府”思想将环保法律也定位于国家行政管制类立法之中。这一点，过去由环保部门主导的环保法律在立法指导思想上总是存在着偏差。
如前所述，环境法律关系除了管理者与被管理者主体间的行政管理关系外，更多的是存在于环境污染破坏者与被害者之间的民事关系方面，它不可能靠环境行政规制等方法予以解决。所以作为环境与资源保护领域的基本法律，《环保法》所确立的基本法律制度及其体系应当表现出浓厚的社会法属性，也即在改革现行环保行政管制制度措施的同时，在管制行政之外注重在立法本位上突出权利而非义务，增加以公民合法环境权益对抗开发利用环境行为的条款。
最近几年，环保法庭与环保审判庭的建立初步实现了补强行政与专业判案的目的，最高人民法院还发布了关于支持污染被害人起诉和支持环保部门代表国家索赔诉讼的意见，因此修法还应当在诉讼法和民法之外确立特别法规范，规定诸如环保部门和其他环保监管部门可以代表国家提起污染致生态破坏的索赔诉讼以及公民、环保团体或者检察机关为主体的环境公益诉讼。
小结
总之，尽管本次修法的总体思路是有限修改，但修法的目标仍必须在形成中国特色社会主义法律体系的新起点上，应对环保法律法规实施亟待解决的执法课题，以提高环保法律法规实施的有效性。我认为，在这个背景下，与完善环保法律制度体系相比，修法的更应理解为一种昭示与释放国家环保法治信念与发展路径的信号。结合《环保法》在环保及其相关领域的基本法地位，只要将目前环保部门已经实施或者实践证明行之有效的做法以及各部门已就环境与资源保护达成一致的意见予以规范化、制度化，在此基础上做出一定突破并统一适用到环境与资源保护领域，《环保法》的有限修改还是可以获得圆满成功的。
作者：汪劲
文章来源：《环境保护》2011年11期
