作者：王小钢          文章来源：《环境保护》2011年第15期

作者简介：王小钢，男，2004年6月毕业于武汉大学法学院环境法专业，获法学硕士学位，同年6月到吉林大学法学院工作。主要研究方向为环境法哲学、国际环境法、比较环境法和生态保护法。

    对比墨西哥湾石油泄漏和渤海湾石油泄漏事件，中美两国在海洋污染赔偿制度方面各有优劣，吸取各家所长，将对完善我国海洋污染损害赔偿制度产生深远影响。
    美国：《石油污染法》赔偿项目齐全
    作为对1989年埃克森瓦尔迪兹溢油事故的回应，美国国会通过了1990年《石油污染法》（Oil Pollution Act of1990）。该法规定，责任方（responsible party）的“损害赔偿责任”主要涵盖“清除费用”（removal costs）和“损害”（damages）两个方面。其中，“清除费用”包括美国联邦政府、州政府和印第安部落依法支出的油污清除成本和任何人根据国家应急预案（National Contingency Plan）支出的油污清除成本。“损害”涵盖六个方面：（1）自然资源损害；（2）不动产或个人财产损害；（3）生计损失；（4）税费损失；（5）利润和赢利能力损失；（6）公共服务支出。
    政府可以在“自然资源损害”、“税费损失”和“公共服务支出”三方面提出损害赔偿主张。1990年《石油污染法》将“自然资源”宽泛地界定为“归联邦、州或地方政府或印第安部落或外国政府所有、管理或控制的土地、鱼类、野生动物、生物群、地表水、地下水、饮用水源和其他此类资源”。因此，“自然资源损害”涵盖自然资源的破坏、毁坏、损坏或用途丧失，以及合理的损害评估费用。联邦政府、州政府、印第安部落和外国政府有权作为自然资源受信托人索赔“自然资源损害”。联邦政府、州政府及其政治分区还可以索赔“税费损失”。“税费损失”包括由不动产、个人财产或者自然资源的损坏、毁坏或破坏导致的税收、使用费、租金、收费或利润分红的净损失。州政府及其政治分区还可以索赔“公共服务支出”。“公共服务支出”包括因石油泄漏而增加的包括防火、维护公共安全或公共健康在内的公共服务的净成本。
    值得一提的是“自然资源损害”赔偿制度。“自然资源损害”赔偿制度旨在救济和填补自然资源的损害和用途损失，以便将受损自然资源恢复到损害前的状态，并且赔偿恢复期间自然资源本应向人们提供的用途和服务损失。美国国家海洋和大气管理局（NOAA）负责监督自然资源的受信托人实施“自然资源损害”评估和赔偿。受信托人评估溢油事故对自然资源的损害，并制订和实施合适的恢复计划。受信托人获得的损害赔偿金只能用于受损自然资源的恢复、修复、置换和获取。
    污染受害者可以在“不动产或个人财产损害”、“生计损失”和“利润和盈利能力的损失”三方面提出损害赔偿主张。“不动产或个人财产损害”是指因不动产或个人财产遭受毁坏而带来的损害或者经济损失。不动产或个人财产的所有人或租赁人有权就此提出损害赔偿主张。当自然资源遭受损坏、破坏或损毁时，依赖自然资源为生的任何人都有权索赔“生计损失”，不管自然资源归谁所有和管理。因不动产或个人财产或自然资源的损坏、毁坏或损毁而丧失利润或盈利能力的任何人都有权索赔“利润和盈利能力的损失”。
    1990年《石油污染法》还建立了石油污染损害赔偿责任限额制度和溢油损害赔偿责任信托基金制度。该法在责任限额制度中规定：（1）在油轮溢油污染事故中，3000吨以上的船舶承担的损害赔偿责任不超过1000万美元；3000吨及以下的油轮不超过200万美元；（2）海上设施承担的损害赔偿责任限额为“清除费用”另加7500万美元；（3）岸上设施承担的损害赔偿责任限额为3.5亿美元。溢油损害赔偿责任信托基金可以用于支付海岸警卫队和环保署支出的“清除费用”，州政府为开展油污清除活动支出的费用，联邦政府、州政府和印第安部落为实施自然资源损害评估和恢复计划支出的费用，责任方尚未赔偿的“清除费用”和“损害”以及研发费用。支出“清除费用”或遭受“损害”的任何人都可以向责任信托基金申请补偿。由于责任限额制度，一些人的“损害”不能从责任方那里得到足额的赔偿，这时就可以从责任信托基金中得到一些补偿。
    中国：《海洋环境保护法》需更多关注公众利益
    与美国石油污染损害赔偿制度相比，我国环境法律仅规定了原则性的海洋污染损害赔偿制度。1999年《海洋环境保护法》第九十条第一款规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。我国《海洋环境保护法》中的“责任者”、“排除危害”和“损失”类似于美国《石油污染法》中的“责任方”、“清除费用”和“损害”。
    “清除费用”既包括在石油泄漏后发生的清除油污费用，也包括有石油泄漏之虞时预防、减少或减缓石油泄漏风险的费用。与此类似的是，“排除危害”既包括排除已经发生的环境污染损害，也包括排除可能发生的环境污染危险。然而，美国《石油污染法》明确规定，除了涵盖政府和责任方的油污清除成本以外，“清除费用”还涵盖符合国家应急预案的任何其他清除成本。对于公民和非政府组织（非污染受害者）自愿清除油污的费用能否向责任者主张损害赔偿，我国环境法律并没有明确规定。在这种情况下，责任者一般不会倾向于支付公民和非政府组织自愿清除油污的费用。我国《海洋环境保护法》没有为公民和非政府组织自愿清除油污提供法律支持。
    美国《石油污染法》中的“损害”涵盖六个方面的损害。对于“赔偿损失”究竟包括哪些方面，我国《海洋环境保护法》语焉不详。该法第九十五条规定，海洋环境污染损害是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。据此，“赔偿损失”至少意味着赔偿海洋生物资源损害、人体健康损害、渔业和其他用途损失以及环境质量损失。其他用途损害包括公众用途损失和私人用途损失。与此相比，美国《石油污染法》则规定得更明确和具体。我国环境法律既没有明确规定政府可以索赔“税费损失”和“公共服务支出”，也没有明确规定污染受害者可以索赔“不动产损害”、“生计损失”和“利润和盈利能力的损失”。如果政府、污染受害者和责任方就这些损失赔偿发生实质争议，那么这些损害能否得到足额赔偿在很大程度上取决于法院的认定。由于我国《海洋环境保护法》没有提供明确和具体的规则，公共利益和私人利益损失在实践中往往很难得到足额赔偿。例如，溢油事故责任者很可能不会赔偿政府及其部门支出的巨额“公共服务损失”以及当地居民的“生计损失”和“利润和盈利能力的损失”。
    我国《海洋环境保护法》第九十条第二款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。国家索赔的范围至少涵盖海洋生态损害、海洋水产资源损害和海洋保护区损害。2007年4月9日，国家海洋局发布了行业标准《海洋溢油生态损害评估技术导则》（HY/T095—2007）。海洋溢油生态损害是指石油及其制品在海洋中泄漏而导致环境质量的下降、海洋生物群落结构破坏及海洋服务功能的损害。该导则将海洋溢油生态损害对象划分为海水质量损害、海洋沉积物环境损害、潮滩环境损害、海洋生物损害、典型生态系损害和海洋生态系统损害。海洋溢油生态总损失涵盖海洋生态直接损失、生境修复费、生物种群恢复费和调查评估费。尽管我国《海洋溢油生态损害评估技术导则》的制定借鉴了美国《自然资源损害评估指南》，但是该导则还是遗漏了恢复期间自然资源本应向人们提供的用途和服务损失赔偿。因此，海洋自然资源的公众用途损失赔偿依然是一个法律难题。
    渤海湾溢油损害赔偿
    从美国墨西哥湾溢油事故损害赔偿来看，责任者出资成立溢油响应基金是处理损害赔偿问题的一种有效方式。2010年6月16日，“责任方”英国石油公司同意出资200亿美元成立溢油响应基金，主要用于支付政府和任何人支出的“清除费用”以及污染受害者主张的损害赔偿金。溢油响应基金目前已经支付了超过45亿美元给195000位索赔者。我国在处理渤海湾溢油损害赔偿问题时也可以借鉴这一做法。由“责任者”康菲石油中国有限公司和“第三者”中国海洋石油总公司出资成立渤海湾溢油响应基金，成立基金管理委员会依法处理政府在“排除危害”中的合理支出赔偿和污染受害者的健康和财产损害赔偿事宜。
    对于自然资源损害赔偿事宜，国家海洋局和农业部的本职工作是组织开展海洋生态、海洋保护区和海洋水产资源损害评估工作以及恢复方案的制定和实施工作。这些损害评估以及恢复方案的制定和实施都是颇费时日的工作。“塔斯曼海”轮溢油赔偿案表明，评估方法的缺陷和恢复方案的缺失会削减索赔证据的证明力。“金盛”轮溢油赔偿案则表明，合法且合理的损害评估和鉴定是国家索赔取得成功的基础。
    康菲中国7月14日披露出，在渤海湾溢油事故中泄漏出来的原油超过1500桶。按照《海洋溢油生态损害评估技术导则》，渤海湾溢油损害评估在评估工作等级上属于一级。这起溢油事故可以说是一起特别重大的海洋石油污染事故。在最终完成溢油损害评估工作之前，国家海洋局、农业部和环保部也可以尝试联合起来和“责任者”康菲中国、“第三者”中海油进行谈判，以便在初步评估溢油损害和信息公开的基础上，尽快达成一个多方满意的溢油国家损害和恢复成本赔偿协议。若最终达不成多方满意的和解协议，国家海洋局和农业部还可以代表国家向法院提起诉讼，索赔海洋生态、海洋保护区和海洋水产资源损害。鉴于我国法院在海洋溢油国家损害赔偿案件上的知识和经验不足以及“责任者”康菲中国可能雇佣的强大律师团队，国家索赔还充满着不确定性，也未必能够取得很好的诉讼结果。从这个意义上说，国家海洋局和农业部或许需要冷静地组织开展评估工作和谈判工作，不宜在公众怒潮中仓促起诉“责任者”康菲中国和“第三者”中海油。
    如果“责任方”康菲中国不愿出资成立溢油响应基金，那么污染受害者的损害赔偿问题是一个令人担忧的课题。在渤海湾溢油事故中，渔民和依赖渤海湾海域为生的其他人将会遭受损失，旅游业、海产品生产和销售业也会遭受重创。据河北乐亭渔业协会估计，乐亭养殖业因扇贝死亡而导致的经济损失预计达3亿元。在墨西哥湾溢油事故中，英国石油公司宣称，污染受害者已经对其提出了23000起损害赔偿主张（其中，12000人因失业提起损害赔偿主张），已经达成了9000起和解协议。部分失业渔民和旅游度假村获得了损害赔偿金。我国污染受害者的谈判能力、取证能力和诉讼能力都过于弱小，他们的健康和财产损害很可能得不到足额赔偿。海洋环境监管部门和环保社会团体可以通过提供法律咨询和帮忙取证来支持污染受害者向法院提起诉讼。
    环保社会团体在渤海湾溢油事故信息公开中发挥了不可或缺的作用。在法理上，环保社会团体具有提起公益诉讼的诉讼资格。然而，我国《海洋环境保护法》规定由海洋环境监督管理部门代表国家索赔海洋生态、海洋保护区和海洋水产资源损害。在海洋生态、海洋保护区和海洋水产资源损害赔偿上，国家海洋局和农业部是法定的索赔主体。需要强调的是，《海洋环境保护法》并没有界定海洋生态损害的概念。那么海洋生态损害是否包括海洋环境质量减损和公众用途损失？如果不包括，那么环保社会团体可以代表公众索赔海洋环境质量减损和公众用途损失。在学理上，环保社会团体可以就海洋生态、海洋保护区和海洋水产资源损害以外的海洋环境质量减损和公众用途损失提起公益诉讼。然而，海洋环境质量减损和公众用途损失评估和鉴定可能是一个不小的难题。与提起公益诉讼相比，推进环境信息公开、协助清除油污和国家索赔以及支持污染受害者索赔或许是更重要的工作。
    作为“对海洋环境保护工作实施指导、协调和监督”的环保部，可以借此机会推进环境损害评估和鉴定制度，建立按日计罚或按溢油量处罚制度。按照美国《联邦水污染控制法》（又称《清洁水法》）的规定，在石油泄漏的情况下以按日计罚或按桶计罚的方式对溢油责任方课处民事罚金。建立按日计罚或按溢油量处罚制度，在一定程度上可以弥补我国《海洋环境保护法》行政处罚规则过于宽松的不足。