《大气污染防治法》（修订草案）管见
昆明理工大学法学院 云南省地方立法研究院
曾粤兴 王彦昕 罗薇
根据北京市环保局2012年对PM2.5的源解析结果，造成北京市污染现象的主要污染源及其各自在总污染源中所占比例如下：机动车直接和间接排放占22%，煤炭污染占16.7%，工业喷涂占16.3%，城市扬尘污染占16%，农村秸秆焚烧等占4.5%，另外24.5%来自北京周边地区。这项分析，不仅说明了大气污染具有时空方面的联系性，即某行政区域大气质量恶化，可能是周边地区污染源加剧甚至造成的结果，而且揭示了大气污染的主要因素。北京市针对上述因素制定了地方法规，《大气污染防治法》（修订草案）（以下简称草案）借鉴了其中大量内容，又做出了依靠科技进步，建立市场准入或者说淘汰制度等方面的新规定，总体上，我觉得很好。同时，征求了昆明理工大学环境法研究中心两位专家的意见，我们认为以下方面可能有进一步推敲、斟酌的必要：
一、总则部分尚有欠缺
（一）立法宗旨高度不够
草案第1条关于立法宗旨的表述是：“为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障公众健康，促进经济社会可持续发展，制定草案。”该表述仅仅停留在“污染治理”的小境界上，没有上升到我国乃至世界气候安全的层面上看问题，也无法与《联合国气候变化框架公约》的立意相衔接。我国气候安全形势非常严峻，在传统煤烟型污染尚未得到控制的情况下，以细颗粒物(PM2.5)、臭氧层破坏为代表的区域复合型污染日益突出。同时，现有表述将生活环境放在生态环境之前，欠妥。因为良好的生态环境是生活环境的前提，是大环境，而生活环境是小环境，大环境不好，小环境也好不了。所以，建议：第一，调整表述，将“两个环境”互换位置；第二，吸取《联合国气候变化框架公约》中的气候变化的预测、气候变化国际合作的基本要义，结合我国气候安全的实际，将第1条修改为：“为防治大气污染，科学预测并应对气候变化，保护和改善生态环境和生活环境，保障公众健康，促进经济社会可持续发展，促进气候变化国际合作，制定本法。”
（二）基本原则缺失
法律之总则一般布局立法目的、基本原则、基本政策、管理部门等条款。草案说明中有基本原则的内容，但草案中却没有明确规定。建议予以明确。
（三）目标责任制和考评制度定位失当
第4条“国家实行以大气环境质量保护和改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度”的规定，体现了头痛医头脚痛医脚的思维，似乎讲防止大气污染，则其地位就成了首要。实际上，水污染与大气污染、土壤污染对于生态环境的破坏，处于同等地位，所以，建议删除“以大气环境质量保护和改善为核心的”字样。
二、个别章节的内容表述不够清晰
1.《环保法》规定了跨区域联动原则，草案第五章试图做出具体规定，但尚未清晰设计出联防机制，也未提出设置联防联控的协调机构。大气污染具有远距离传输和相互影响的特征，所以需要不同区域之间的联防联控，而要实现联防联控，必须有体制和机制的保障。其中专门的协调机构就是重要的内容和创新，建议：第一，增设关于增设联防联控协调机构的条款。一方面可以破除地方保护主义，解决环境保护和经济发展之间的协调困难的痼疾；另一方面还可以解决环境保护治理措施上的区域分割问题，真正实现区域内统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调。第二，根据国务院2013年9月颁布的《大气污染防治行动计划》对 “联防”的实体性范围和程序性机制予以明确，以增强其可操作性。
2. 第六章应当就大气污染联防联控问题设定法律责任，如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。
三、由于环境污染的因果关系具有复杂性、交织性和认定的模糊性，因此，第7条1款的规定实际上难以操作，需要做出相对更具体的规定，比如，化学品、油脂、油料、机动车因事故燃烧，是否需要赔偿？如何赔偿？第4款的规定合理性不足：我们每一位驾驶机动车的人、制造油污、烟气的餐馆经营者、空调使用者等都在污染环境，倘若有人检举和控告，有关部门如何能够处理？
四、我国生态环境之所以恶化到今天这样的状态，制度方面的一个重要原因就是防治措施主要停留在“鼓励”、“引导（倡导）”、“推广”上。草案第20条已经规定了市场准入（淘汰制度），内容挺好，但第25条第3款、30条又打了折扣，态度又温和、暧昧了许多。前者规定：“地方各级人民政府应当推广节能环保型炉灶。”与其规定“推广”，不如规定“禁止生产、销售非节能环保型炉灶”；后者规定：“国家鼓励生产、进口、销售和使用低毒、低挥发性有机溶剂。”为什么不能考虑反向制约而加上“禁止生产、进口、销售和使用毒性、挥发性有机物含量超标的溶剂”呢？
五、第34条涉及的采矿问题，在矿产资源丰富的地区存在两个突出问题：一是如何处理露采与洞采的关系？二是客观条件制约，难于采取合理有效措施防止扬尘，比如缺水。露采相对安全、便捷，大量成本转嫁于社会，但对地表的为破坏程度大；洞采虽然对地表的破坏程度小，但相对危险、麻烦，主要成本靠企业承担，因此，一方面，企业为追求利润最大化，有条件洞采的也采用露采方式；另一方面，政府为避免安全事故，要求有条件洞采并且已经办理了洞采采矿证的企业一律改为露采。这个问题能否在立法中有所反映（比如规定：“有条件采用洞采方式的，不得进行露采”）？
六、道路交通的合理设计，还关系到碳排放问题。有的城市彻底改变道路原有功能，交叉口不能左转、不能调头，非得跑到道路中断调头；把三车道、四车道改为单行道，导致周边道路上行驶的车辆被迫集中到这些单行道行驶，不仅加剧拥堵，而且周边住户出行必须绕行，大大增加碳排放量。第36条第3款关于“城市人民政府应当优化道路设置和管理，保障人行道和自行车道的连续、畅通”的规定，疏于考虑碳排放问题，故建议在这两句话之间增加“减少碳排放”内容，以便引导有关部门合理设计交通方案。
七、第45条因为可能导致政府随意限制公民财产和出行自由且得不到合理补偿，容易引发社会矛盾，已经饱受质疑，不再赘述。我们也持反对意见。同时，建议斟酌第87条第2款存在的必要性。
八、第35条以及第四节规定，没有涉及垃圾发电和焚烧假冒伪劣产品问题。农村的秸秆、城市的垃圾有多种科技处理方式，其中一种就是发电。此外，长期以来，执法部门喜欢搞轰轰烈烈的执法场面，把查获的假冒伪劣产品当众烧掉，这不仅污染环境，而且纯属浪费。希望草案能提倡垃圾、秸秆发电以及秸秆多渠道开发利用，禁止焚烧假冒伪劣产品。
九、进一步加大大气污染执法力度
修订草案第5条、第21条分别规定了政府及相关主管部门的大气污染监管及执法责任。但我国大气污染执法存在基层环保执法力量薄弱，监管能力严重不足，调查难、取证难、“小马拉大车”的困境。全国人大常委会2014年对大气污染防治法实施情况进行执法检查的情况报告中指出，2013年环境保护部接到的举报案件中，大气污染类占73%，但全年查处案件中大气污染类仅占12%，折射出大气污染执法的执法困境。
建议规定对于大气污染物重点监管单位，必须配置大气污染物排放在线监测设备，纳入统一的监测网络。在线监测取得的数据可以作为环境执法的依据。同时加强对大气污染重点行业企业污染排放的监管，依法严惩超标排污、偷排偷放、监测数据弄虚作假等违法行为，严肃追究相关企业责任人的责任。
十、燃放烟花爆竹问题，地方法规多有规定，且有的处罚重于草案。这就带来上位法与下位法的有效衔接问题，否则就意味着相关地方法规合法性存在问题，需要修改。建议对其衔接问题做出明确规定，如“（原有）地方法规处罚重于本法的，从其规定”。
以上意见和建议，仅供参考。如有不当，请予指正。
