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法案修订必要性管见

——从两个法案谈起

曾粤兴

昆明市人大常委会法工委准备启动《昆明市殡葬管理条例》和《昆明市道路交通安全条例》制修订工作，这首先就得考虑修订必要性问题。

法案修订的必要性判断，一是滞后性；二是不合理性；三是违法性。滞后性，是指法案规范已经滞后于经济、社会和文化的发展，简言之，跟不上发展的需要。法律文本一经产生，便滞后于经济、社会和文化的发展，这是立法的特点，因为立法一般来说只能把成熟的经验、做法上升为立法，成熟就意味着一定程度的滞后，因此，学者往往倡导适度的超前立法。由于立法难以克服之后的缺陷，所以小缺陷在所难免，不能因为一发现法案有之后缺陷就启动修订程序，必须等到这种缺陷已经较多或者有重大缺陷，再不修订就可能抑制经济、社会或者文化的发展时，才有必要启动修订程序。

不合理性，是一种理性的价值判断，包括是否公正、是否可操作、是否存在漏洞等。前者容易理解，后者是指法案存在的漏洞，已经无法通过合理解释加以弥补，规范的适用已经导致常人无法理解或者难于接受的结果，再不修订，执法将面临困境。广义上，不合理性包括随着上位法的修订，地方法规缺失相应规定而出现的漏洞，换言之，缺乏地方法规应有的对上位法的补充性。滞后性常常伴随不合理性。

违法性，即违反宪法、法律或者国务院行政法规的规定或者精神。一般来说，刚通过的地方法规不会出现这样的问题，但随着上位法的修改，有可能出现依然的地方法规内容与上位法规定相冲突的情形，在这种情况下，无论冲突的规范数量多少，都应该修订下位法。

以上述标准衡量，我看不出修订《昆明市殡葬管理条例》有多大的必要，但认为尽快修订《昆明市道路交通安全条例》（以下简称《昆交条例》）很有必要。这两个条例，当年我都有幸参加过论证。前一条例制定于1999年，修订于2009年，许多规定在今天看来，正好暗合了2013年元旦国务院修订施行的《殡葬管理条例》，如第2条2款、第4条、第9条、第16条、第21条第2项以下、第26条分别与《殡葬管理条例》第6条、第7条、第15条、第17条、第10条、第9条、具有对应关系，换言之，国务院法规中比较新的规定，在本市法规中基本上都有体现，除了第21条第1项所含的依法取得使用权的耕地、林地允许新建公墓的内容与《殡葬管理条例》第10条所规定的禁止在耕地、林地建造坟墓的内容有一定的冲突外，其他规定看不出有什么大的漏洞，而且“公墓”与“坟墓”还有区别，解释论上，允许建设公墓不等于允许建造私人坟墓，因此，这一冲突也不至于被用作建造私人坟墓的依据。至于利用取得使用权的耕地、林地建设公墓、私人坟墓的审批，适用新的上位法就行了。如果说需要修订，可能也就这一项必要性比较充分而已。其他方面，上位法主要强调的是农村建设公墓和禁止在公墓外建造坟墓问题。实际上，对于昆明市来说，要完全禁止村民在公墓外建造坟墓，操作起来还是不大现实的。

对于《昆交条例》，修订必要性比较充分：

一、国家层面的《道路交通安全法》已经修订。其中关于高速公路交通安全的规定，为《昆交条例》所缺失，而本市已有多条高速公路，故需修订；

二、《昆交条例》已经滞后于昆明市经济、社会发展，导致原本局限于五华区、盘龙区、官渡区的交通拥堵，已经向西山区、呈贡区蔓延；市民泊车特别是夜间泊车问题，已经成为一个社会问题，至少在道路通行条件方面，已经凸现出立法理念落后、道路设计任性而致道路功能丧失、标识不合理、管理非人性等问题。比如，理念方面，没有考虑道路交通与低碳经济的关系，直言之，即缺乏低碳经济理念，学府路、121大街单行，即其体现；道路设计任性，除了这两条主干道的单行外，还集中体现在许多路口禁止左转、调头，用疼痛转移法将路口的左转、调头功能转移到路中，造成不合理的拥堵；盲目借鉴苏黎世城市公交车道居中的做法，完全忽视本市属于自行车（包括电动自行车）为主要至少是重要交通工具的现实，造成市民上下车通行的不安全隐患；标识不合理，是我一直在提的问题。在上一次修订时，我曾经说昆明市的交通标识是弄给骑车或者走路的人看的而不是给驾驶机动车辆的人看的。交通行政管理部门的答复是依法设置。我就奇怪了，同样是依法设置，为什么上海市的交通标识不会导致司机包括外地出差借用机动车辆的司机茫然不知所措？看看王家营北面通往长水机场的立交路，它的标识在哪儿？不在路口，而在立交路坡上！难道要司机上去后发现开错路再下来？管理非人性，举两个例子：第一，本市保有机动车辆已经接近200万辆，市民下班后不可能不把车停在生活小区外面道路上，这是政府停车场规划方面的失职造成的，政府本身该承担责任，最简单最符合人性的弥补措施就是规定六点半之后、次日八点或者八点半之前允许市民在部分道路泊车，可是，看看建设路延长线，交警居然能在夜里十点半跑来贴黄单！第二，民以食为天。有一些非主要交通干道傍边有些小食店，饭菜可口、收费低廉还有免费热水供应，自然形成“出租车食堂”。出租车司机、过往司机抓紧时间吃顿饭，也就20来分钟半把个小时，但是交警实在敬业，偏偏在这个时段赶来罚款。我曾经批评正在贴黄条的交警，人家还理直气壮问我“懂不懂法律”。法律不是冰冷的，法律的实施也需要温情。这不仅仅是执法问题，也需要立法加以规范。

道路通行安全方面，没有重视和发挥科技作用，导致城市所有出入口道路上微型面包车、排量在1.6以下的轿车甚至卡车都在超车道（快速车道）上行驶，超车被迫只能在慢车道上进行。我经常在想，超速就有罚单，为什么违反《昆交条例》第24条的“占道行驶”却没有罚单呢（法律责任在第71条）？

道路通行安全与通行条件紧密相关。在我到过的省会城市中，昆明市是唯一一个在市中心存在多个收费站的城市，导致交通拥堵；同时，ETC没有发挥应有作用，每天都有一些没有CTI装置的机动车辆开进专用道，然后等待往非专用道转出，从来不见有交警处罚。这两个问题，没有地方法规就根本无法解决。

以上问题，既不是小范围问题，更不是可以变通解决的小问题，因此，修要通过修订《昆交条例》来保障基本改变本市道路交通现状，所以我赞成修订本法。

注:相关法律法规请看附件